HIERARCHY OF NORMS: OPERATIONAL PROCEDURE CANNOT EXPAND "SEDIU" BEYOND HEADQUARTERS TO INCLUDE BRANCHES FOR ALTERNATIVE TRANSPORT LICENSES

Şedinţa publică din data de 14 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 31.08.2023 reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Rutieră Română, anularea în parte a actului normativ reprezentat de "Procedura Operaţională privind eliberarea Autorizaţiei pentru Transport Alternativ" P.O.- 03.17 din 22.08.2019, respectiv:

- anularea din art. 8.2.1.1. paragraf. 2 pag. 7 a prevederii privind sediul "(în cazul societăţilor comerciale prin sediu se înţelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei).,. " şi înlocuirea cu dispoziţia legală sediul social din Certificatul de Înregistrare ca transportator,

- anularea art. 8.2.1.1. paragraf. 2 lit. b).) de la pag. 7 si înlocuirea cu dispoziţia legală prev. de art. 12 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 49/2019,

- anularea art. 8.4.2. paragraf 2 pag. 17 privind obţinerea autorizaţiei ATA pentru puncte de lucru/sucursale din alt judeţ al unei societăţi comerciale,

- anularea din art. 8.4.2 ultimul paragraf pag. 17 a prevederii privind sediul "(sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)..." şi înlocuirea cu dispoziţia legală sediul social din Certificatul de înregistrare ca transportator întrucât aceste prevederi încalcă dispoziţiile art. 12(l) si următoarele din O.U.G. nr. 49/2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 337 din 20 decembrie 2023, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:

"Respinge ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii.

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. cu sediul în Mun. Tulcea str. x în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA RUTIERĂ ROMÂNĂ - ARR BUCUREŞTI cu sediul în Bucureşti.

Dispune anularea în parte a Procedurii Operaţionale privind eliberarea Autorizaţiei pentru transport alternativ cu autoturism şi conducător auto, eliberarea copiilor conforme ale acesteia şi eliberarea ecusoanelor PO-03.17 din 22.08.2019, respectiv în ceea ce priveşte art. 8.2.1.1. paragraful 2 se va înlătura sintagma "(în cazul societăţilor comerciale prin sediu se înţelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", în ceea ce priveşte art. 8.2.1.1. paragraful 2 lit. b) sintagma "Certificatul de înregistrare la Registrul Comerţului sau certificatul constatator eliberat de Registrul Comerţului din care să rezulte obiectul de activitate" se va înlocui cu prevederile art. 12 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 49/2019, în ceea ce priveşte art. 8.4.2. din ultimul paragraf se va înlătura sintagma "(sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", iar în ceea ce priveşte art. 8.4.2. se va înlătura următorul paragraf: "În cazul în care o societate comercială are puncte de lucru/sucursale în alt judeţ OTA se va obţine o nouă ATA de la AT ARR din acest judeţ pentru punctele de lucru/sucursale respective."

Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se va depune la Curtea de Apel Constanţa, sub sancţiunea nulităţii cererii.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei astăzi, 20.12.2023."

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 337 din 20 decembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurenta - pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR Bucureşti.

În motivare, a arătat în esenţă că reclamanta A. S.R.L. a atacat art. 8.2.1.1. şi art. 8.4.2 din procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 emisă de Autoritatea Rutieră Română, în cauză fiind astfel incidente prevederile art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

A susţinut că A. S.R.L. este operator de transport persoane în regim de taxi care îşi desfăşoară activitatea în municipiul Tulcea, şi că, prin modalitatea în care este reglementată documentaţia ce trebuie depusă de operatorul de transport alternativ, care are un conţinut diferit de cel reglementat de O.U.G. nr. 49/2019, a crescut numărul de vehicule cu care alte două societăţi efectuează din mai 2022 transport nelegal în Tulcea, aspect ce a dus la diminuarea încasărilor reclamantei în perioada următoare. Raportat la susţinerile reclamantei, instanţa a reţinut că aceasta dovedeşte interesul urmărit prin formularea prezentei acţiuni, demersul său fiind admisibil.

A învederat că instanţa de fond a reţinut că deşi în O.U.G. nr. 49/2019 se face referire la sediul operatorului de transport alternativ, prin procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 Autoritatea Rutieră Română stabileşte că prin sediu se înţelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei, lărgind astfel sfera persoanelor care pot solicita eliberarea autorizaţiei de transport alternativ de la o Agenţie Teritorială a Autorităţii Rutiere Române. O.U.G. nr. 49/2019 stabileşte că operatorul de transport alternativ depune solicitarea la agenţia teritorială a Autorităţii Rutiere Române - A.R.R. din judeţul sau municipiul Bucureşti unde îşi are sediul, iar Procedura operaţională stabileşte că solicitarea de emitere a autorizaţiei se poate depune atât la sediul operatorului economic, cât şi la sediul punctului de lucru şi la sediul sucursalei.

S-a mai arătat că instanţa a constatat că Procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 emisă de Autoritatea Rutieră Română beneficiază de forţă juridică inferioară O.U.G. nr. 49/2019 în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Totodată, că instanţa a reţinut că din moment ce art. 12 din O.U.G. nr. 49/2019 se referă la sediul operatorului de transport alternativ, această noţiune nu se referă şi la sediile cu caracter secundar. În măsura în care intenţia legiuitorului ar fi fost ca operatorul să depună solicitarea de emitere a autorizaţiei atât la Agenţiile Teritoriale de la sediul operatorului, cât şi la sediile cu caracter secundar ale operatorului ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, or în cauza de faţă dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2019 se referă doar la sediul operatorului de transport, fiind neîntemeiate apărările pârâtei cu privire la acest aspect.

În concluzie, recurenta-pârâtă a arătat că sentinţa recurată este nelegală pentru motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond interpretând în mod eronat noţiunea de sediu, de asemenea, aceasta a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii, limitându-se doar la a reitera susţinerile intimatului din cererea de chemare în judecată. A mai susţinut că procedura operaţională nu poate fi act administrativ în sensul art. 2 lit. C) din Legea nr. 554, fiind un act intern.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii şi a solicitat, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat. Recurenta-pârâtă a depus răspuns la întâmpinare şi note scrise.

5. Procedura de soluţionare a recursului

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La acest termen de judecată, Înalta Curte a calificat excepţia inadmisibilităţii invocată prin întâmpinare ca o apărare de fond şi a rămas în pronunţare asupra cauzei.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Demersul judiciar iniţiat de reclamanta A. S.R.L. din prezenta cauză vizează anularea în parte a actului normativ reprezentat de "Procedura Operaţională privind eliberarea Autorizaţiei pentru Transport Alternativ" P.O.- 03.17 din 22.08.2019.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, a anulat în parte Procedura Operaţională privind eliberarea Autorizaţiei pentru transport alternativ cu autoturism şi conducător auto, eliberarea copiilor conforme ale acesteia şi eliberarea ecusoanelor PO-03.17 din 22.08.2019, respectiv în ceea ce priveşte art. 8.2.1.1. paragraful 2: în sensul că se va înlătura sintagma "(în cazul societăţilor comerciale prin sediu se înţelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", în ceea ce priveşte art. 8.2.1.1. paragraful 2 lit. b) sintagma "Certificatul de înregistrare la Registrul Comerţului sau certificatul constatator eliberat de Registrul Comerţului din care să rezulte obiectul de activitate" se va înlocui cu prevederile art. 12 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 49/2019, în ceea ce priveşte art. 8.4.2. din ultimul paragraf se va înlătura sintagma "(sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", iar în ceea ce priveşte art. 8.4.2. se va înlătura următorul paragraf: "În cazul în care o societate comercială are puncte de lucru/sucursale în alt judeţ OTA se va obţine o nouă ATA de la AT ARR din acest judeţ pentru punctele de lucru/sucursale respective." Totodată, a reţinut că actul atacat este act administrativ, respingând ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a invocat excepţia inadmisibilităţii, însă argumentele susţinute sunt apărări pe fondul cauzei, ce vor fi analizate în cele ce urmează.

Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce priveşte calificarea procedurii operaţionale de către instanţa de fond ca fiind act administrativ, Înalta Curte reţine că, din definiţia actului administrativ, astfel cum a fost reglementată de legiuitor prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă şi regimul său juridic, respectiv condiţiile sale de validitate (valabilitate) subsumate principiului legalităţii, condiţii care se subordonează în esenţă obligaţiei ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare.

În acest sens, Înalta Curte apreciază că procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 este emisă de o autoritate publică, respectiv Autoritatea Rutieră Română, în regim de putere publică, în vederea executării O.U.G. nr. 49/2019, iar aceasta dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, stabilind modalitatea în care se eliberează autorizaţia de transport alternativ cu autoturism şi conducător auto, instanţa de recurs neputând primi criticile recurentei în sensul că procedura reprezintă un act intern.

Fiind învestită cu soluţionarea recursului declarat împotriva soluţiei de admitere a acţiunii formulate, Înalta Curte reţine că un alt set de argumente, subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează modul în care prima instanţă a examinat noţiunea de "sediu".

În speţă, reclamanta este operator de transport persoane în regim de taxi care îşi desfăşoară activitatea în municipiul Tulcea, iar aceasta susţine că prin modalitatea în care este reglementată documentaţia ce trebuie depusă de operatorul de transport alternativ, care are un conţinut diferit de cel reglementat de O.U.G. nr. 49/2019, a crescut numărul de vehicule cu care alte două societăţi efectuează din mai 2022 transport nelegal în Tulcea, aspect ce a dus la diminuarea încasărilor reclamantei în perioada următoare.

În acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază ca fiind nefondate susţinerile recurentei-pârâte Autoritatea Rutieră Română referitoare la noţiunea de "sediu" cuprinsă în procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019, în sensul că prin "sediu" s-ar înţelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei.

Incidente în cauză sunt dispoziţiile art. 12 din O.U.G. nr. 49/2019:

"(1) În vederea obţinerii autorizaţiei pentru transportul alternativ operatorul de transport alternativ depune la agenţia teritorială a Autorităţii Rutiere Române - A.R.R. din judeţul sau municipiul Bucureşti unde îşi are sediul sau domiciliul, după caz, următoarele documente, prin care dovedeşte îndeplinirea condiţiilor prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă:

a) cerere;

b) copie a certificatului de înregistrare ca transportator şi a certificatului constatator, eliberate de registrul comerţului;

c) certificat de atestare a pregătirii profesionale a conducătorilor auto;

d) copie a certificatului de competenţă profesională pentru managerul de transport alternativ, în cazul persoanei juridice, ori copie de pe certificatul de atestare a pregătirii profesionale pentru transportul de persoane în regim de închiriere, în cazul persoanei fizice autorizate, întreprinderii individuale sau întreprinderii familiale, obţinut conform reglementărilor specifice în vigoare;

e) certificatul de cazier judiciar al conducătorilor auto şi, după caz, al managerului de transport alternativ, din care să rezulte că aceştia nu au fost condamnaţi pentru:

1. infracţiuni contra siguranţei circulaţiei pe drumurile publice;

2. infracţiuni privind traficul şi consumul de droguri;

3. infracţiuni contra vieţii, contra integrităţii corporale sau sănătăţii;

4. infracţiuni privind traficul şi exploatarea persoanelor vulnerabile;

5. infracţiuni contra libertăţii şi integrităţii sexuale;

6. infracţiuni contra patrimoniului;

Cazierul judiciar al managerului de transport alternativ se depune în cazul persoanei juridice;

f) avizul medical şi psihologic al managerului de transport alternativ, în cazul persoanei juridice, sau al persoanei fizice titulare a persoanei fizice autorizate, întreprinderii individuale sau întreprinderii familiale, cu menţiunea "apt".", precum şi cele ale art. 13 din O.U.G. nr. 49/2019:

"(1) Pentru fiecare autoturism deţinut în proprietate, închiriere, comodat, contract de leasing şi utilizat în vederea efectuării transportului alternativ, agenţia teritorială a Autorităţii Rutiere Române - A.R.R., emitentă a autorizaţiei de transport alternativ, eliberează operatorului de transport alternativ, în termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, câte o copie conformă a acesteia, după depunerea următoarelor documente, în copie:

a) autorizaţia de transport alternativ;

b) certificatul de înmatriculare şi cartea de identitate a autoturismului;

c) declaraţia pe propria răspundere privind îndeplinirea de către autoturismul respectiv a condiţiilor prevăzute la art. 19;

d) contractul de închiriere a autoturismului sau contractul de comodat în formă autentificată a autoturismului, după caz."

Dispoziţiile legale indicate din O.U.G. nr. 49/2019 fac referire la sediul operatorului de transport alternativ, iar prin procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 Autoritatea Rutieră Română a stabilit că prin "sediu" se înţelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei, lărgind astfel sfera persoanelor care pot solicita eliberarea autorizaţiei de transport alternativ de la o Agenţie Teritorială a Autorităţii Rutiere Române.

În aceste împrejurări, în mod corect instanţa de fond a apreciat că dacă intenţia legiuitorului ar fi fost ca operatorul să depună solicitarea de emitere a autorizaţiei atât la Agenţiile Teritoriale de la sediul operatorului, cât şi la sediile cu caracter secundar ale operatorului, atunci ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, or dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2019 menţionează doar sediul operatorului de transport.

Pe cale de consecinţă, în mod legal instanţa de fond a invalidat criticile pârâtei şi a anulat în parte procedura operaţională reţinând că aceasta trebuie să respecte principiul ierarhiei actelor normative reglementat în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care prevede următoarele:

"Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

Înalta Curte reţine că procedura operaţională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 emisă de Autoritatea Rutieră Română beneficiază de forţă juridică inferioară Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 49/2019 în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, astfel că este nelegală lărgirea sferei operatorilor economici care pot solicita unei Agenţii Teritoriale ARR eliberarea autorizaţiei de transport alternativ, printr-un astfel de act.

Instanţa de recurs are în vedere şi dispoziţiile art. 12 din O.U.G. nr. 49/2019 care fac referire la sediu, şi nu la sediu social, precum şi prevederile art. 227 C. civ. care disting între noţiunea de "sediu" şi noţiunea de "sediu cu caracter secundar", astfel cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului.

Prin modalitatea reglementată în procedura operaţională, documentaţia ce trebuie depusă de operatorul de transport alternativ are un conţinut diferit de cel reglementat de O.U.G. nr. 49/2019, iar vătămarea dreptului ori interesului recunoscut de lege rezultă din acest act calificat în mod corect de către instanţa de fond ca act administrativ potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a sentinţei de fond nici din această ultimă perspectivă reliefată, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul exercitat în cauză, cu consecinţa menţinerii sentinţei de fond sub aspectele criticate.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul declarat de recurenta - pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 337 din 20 decembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 337 din 20 decembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.