Validation of local public domain certification of parish cemeteries without proof of ownership and exemption from preliminary complaint under administrative procedural law

Şedinţa publică din data de 14 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 19.05.2023, reclamantele Parohia Jegălia, Parohia Iezeru, Parohia Gâldău au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Jegălia, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Jegălia prin Primar şi Guvernul României anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999, adoptată de Consiliul Local al Comunei Jegălia, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Jegălia, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinaţie cimitir, respectiv, poziţia 19 (cimitir satul Jegălia), poziţia 20 (cimitir satul Iezeru) şi poziţia 21 (cimitir satul Gâldău); anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/2001. Anexa 28, în ceea priveşte poziţia 19 (cimitir satul Jegălia), poziţia 20 (cimitir satul Iezeru) şi poziţia 21 (cimitir satul Gâldău), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630 bis, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale a Comunei Jegălia a cimitirelor Parohiei Jegălia, Parohiei Iezeru si Parohiei Gâldău.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 312 din 27 februarie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

"Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în ceea ce priveşte primul capăt de cerere, având ca obiect anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999.

Respinge capătul de cerere având ca obiect anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Respinge excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta Guvernul României ca neîntemeiată.

Admite în parte cererea formulată de reclamantele Parohia Gâldău, Parohia Iezeru şi Parohia Jegălia, toate cu sediul ales la CA A. - Bucureşti în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Jegălia, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Jegălia prin Primar, ambii cu sediul în comuna Jegălia, Jegălia, şos. Călăraşi-Feteşti nr. 40, judeţul Călăraşi şi Guvernul României, cu sediul în Bucureşti.

Anulează parţial Hotărârea Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 19 (cimitir satul Jegălia), poziţia 20 (cimitir satul Iezeru) şi poziţia 21 (cimitir satul Gâldău).

Anulează parţial H.G. nr. 1349/2001, respectiv Anexa nr. 28, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 19, nr. 20 şi nr. 21 prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al UAT comuna Jegălia a cimitirelor Parohiei Jegălia, Parohia Iezeru şi Parohia Gâldău.

Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare, care se depune la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Pronunţată azi, 27.02.2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei."

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 312 din 27 februarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs recurentul - pârât Guvernul României.

Prin cererea de recurs, Guvernul României a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile.

În motivare, a arătat că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001 pentru a solicita revocarea acesteia. Natura juridică de act administrativ cu caracter individual o are doar H.G. nr. 1349/2001, în timp ce HCL al Comunei Jegălia nr. 23/1999 reprezintă o operaţiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern. Pe cale de consencinţă, în conformitate cu disp. art. 7 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu ar fi trebuit ca, înainte de a promova acţiunea de faţă, în anularea H.G. nr. 1349/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Totodată, recurentul-pârât a invocat încălcarea/aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte soluţia de anulare parţială a H.G. nr. 1349/2001, arătând că şi la acel moment şi în prezent Guvernul României are exclusiv competenţa de a atesta prin hotărâre apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri. Intervenţia Guvernului asupra inventarelor însuşite de către autorităţile administraţiei publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerinţă inacceptabilă în autonomia locală. Prin natura sa, actul de atestare a unor bunuri în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenenţa acestor bunuri.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii reclamanţi au formulat întâmpinare prin care au invocat excepţia inadmisibilităţii şi excepţia nulităţii recursului.

5. Procedura de soluţionare a recursului

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La acest termen de judecată, Înalta Curte a respins excepţia inadmisibilităţii şi excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivele invocate de recurentul-pârât Guvernul României referitoare la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004:

"(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Aşadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Raportat la aceste prevederi legale, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a soluţionat în mod corect excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, reţinând că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1349/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalităţii H.G. nr. 1349/2001 şi a Hotărârii Consiliului Local nr. 23/1999 prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Jegălia cu referire la imobilul teren cu destinaţia cimitir evidenţiat la poziţiile nr. 19 (Cimitir Sat Jegălia), nr. 20 (Cimitir Sat Iezeru) şi nr. 21 (Cimitir Sat Gâlgău) din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni.

Situaţia premisă este aceea că prezenta acţiune nu este o acţiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părţilor implicate, ci o acţiune formulată în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unor imobile, cu destinaţia de cimitir parohial, la domeniul public al Comunei Jegălia.

Acţiunea formulată nu este o acţiune în revendicare, în cauză recurentul - pârât nu a depus titluri de proprietate, înscrise în cartea funciară, care să fundamenteze trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Jegălia, analiza legalităţii actelor contestate fiind realizată de prima instanţă în mod corect strict sub aspectul legalităţii atestării la domeniul public al Comunei Jegălia a terenului cu destinaţia de cimitir, în raport de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998.

În mod corect prima instanţă a reţinut că, pentru emiterea de acte administrative de atestare a unor bunuri ca aparţinând domeniul public, este necesară existenţa şi dovedirea dreptului de proprietate, iar recurentul - pârât nu a depus vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Jegălia.

Pe de altă parte intimatele - reclamante au probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparţinând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu a fost folosit şi exploatat de biserică ca cimitir, iar în temeiul drepturilor recunoscute, au fost efectuate diferite acte de conservare şi de administrare a cimitirului, fiind expres atestat ca fiind cimitir parohial, din Registrul pentru înscrierea înmormântărilor reieşind că Parohia s-a ocupat de administrarea cimitirului, evidenţă şi înhumări.

Totodată, se are în vedere că acţiunea în anularea actului administrativ, ce face obiectul cauzei deduse judecăţii, nu are ca efect o confirmare a dreptului de proprietate al parohiilor asupra bunurilor, dar nu poate fi negat faptul că intimatele - reclamante au probat cu acte faptul că la data atestării cimitirul avea destinaţia de cimitir parohial şi nu comunal şi, în consecinţă, în cauză, nu sunt incidente dispoziţiile pct. III, 10 al anexei Legii nr. 213/1998, în sensul că domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit şi din cimitirele orăşeneşti şi comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Prin urmare, judicios a reţinut prima instanţă că pârâţii nu au făcut dovada că, la data adoptării hotărârilor atacate, erau proprietari asupra terenului în speţă, proprietate care să fi fost dobândită printr-una dintre modalităţile prevăzute de lege.

În acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte reţine că, deşi în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în punctul III, 10 al anexei s-a arătat că domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit şi din cimitirele orăşeneşti şi comunale, acest lucru nu este de natură să probeze împrejurarea că unităţile administrativ-teritoriale pârâte aveau, la data emiterii hotărârilor atacate, dreptul de proprietate asupra respectivului teren cu destinaţia de cimitir, întrucât legiuitorul a făcut referire explicită la cimitirele comunale.

Or, în speţă, nu s-a probat că înfiinţarea cimitirului s-a realizat de autorităţile comunale, pe terenul deţinut legal de acestea la data faptelor, cimitirul fiinţând drept cimitir parohial.

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Curtea Constituţională statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să între şi bunuri din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale care, în condiţiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, nu are semnificaţia de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, aşa cum susţine autorul excepţiei.

Aşadar, potrivit instanţei de contencios constituţional, existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

În concluzie, se constată că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 312 din 27 februarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 312 din 27 februarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.