Annullment of public domain attestation for parish cemeteries: validity of administrative acts without prior administrative complaint and proof of public ownership title.

Şedinţa publică din data de 14 februarie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ si fiscal la data de 15.03.2023 sub dosarul nr. x/2023, reclamanţii PAROHIA ALEXENI şi PAROHIA PUPEZENI, în contradictoriu cu pârâţii CONSILIUL LOCAL AL COM.ALEXENI PRIN PRIMAR, GUVERNUL ROMÂNIEI şi UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ COM.ALEXENI PRIN PRIMAR, solicitând ca pin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 20/25.08.1999 adoptată de Consiliul Local al Comunei Alexeni, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinaţie cimitir, respectiv, poziţia 7 (Cimitir Alexeni) şi poziţia 8 (Cimitir sat Pupezeni);

- anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 8, în ceea priveşte poziţia 7 (Cimitir Alexeni) şi poziţia 8 (Cimitir sat Pupezeni), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale a Comunei Alexeni a cimitirelor Parohiei Alexeni şi Parohiei Pupezeni.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă din data de 13 septembrie 2023, Curtea de Apel a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii formulate în contradictoriu cu Guvernul României pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile cu acest pârât, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, în temeiul disp .art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că Hotărârea de Guvern contestată a fost publicată în Monitorul Oficial ce a produs consecinţe juridice.

Prin sentinţa civilă nr. 468 din 21 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

"Respinge excepţiile tardivităţii şi lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor ca neîntemeiate.

Admite acţiunea reclamanţii PAROHIA ALEXENI şi PAROHIA PUPEZENI, cu domiciliul procesual ales la avocat Strinu - A. în Bucureşti, în contradictoriu cu pârâţii CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI ALEXENI prin primar, cu sediul în com. Alexeni, jud. Ialomiţa, GUVERNUL ROMÂNIEI, prin Secretariatul General al Guvernului, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Victoriei nr. 1, sector 1 şi UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ COMUNA ALEXENI prin primar, cu sediul în com. Alexeni, jud. Ialomiţa.

Anulează parţial Hotărârea Consiliului Local al comunei Alexeni nr. 20/25.08.1999, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 7 (cimitir Alexeni) şi pozitia 8 (cimitir sat Pupezeni) din Anexa hotărârii, privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Alexeni, judeţul Ialomiţa.

Anulează parţial H.G. nr. 1353/2001, respectiv Anexa nr. 8, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 7 (cimitir Alexeni) şi nr. 8 (cimitir sat Pupezeni) din Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Alexeni, judeţul Ialomiţa.

Cu recurs în 15 zile de la comunicare.

Recursul se depune la Curtea de Apel Bucureşti.

Pronunţata azi 21.03.2024 prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei."

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar şi recurentul - pârât Guvernul României.

3.1. Recursul declarat de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar

Recurenţii-pârâţi au solicitat casarea sentinţei recurate, în temeiul disp. Art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, excepţia tardivităţii acţiunii invocată de Guvernul României şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a părţilor reclamante. Totodată, au mai susţinut că instanţa de fond a anulat parţial HCL nr. 20/1999 a Comunei Alexeni cu aplicarea greşită a legii.

3.2. Recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României

Prin cererea de recurs, Guvernul României a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile - prin încheierea de şedinţă din 13.09.2023.

În motivare, a arătat că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001 pentru a solicita revocarea acesteia. Natura juridică de act administrativ cu caracter individual o are doar H.G. nr. 1353/2001, în timp ce HCL al Comunei Alexeni NR. 20/1999 reprezintă o operaţiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern. Pe cale de consencinţă, în conformitate cu disp. art. 7 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu ar fi trebuit ca, înainte de a promova acţiunea de faţă, în anularea H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Totodată, recurentul-pârât a invocat încălcarea/aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte soluţia de anulare parţială a H.G. nr. 1353/2001, arătând că şi la acel moment şi în prezent Guvernul României are exclusiv competenţa de a atesta prin hotărâre apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri. Intervenţia Guvernului asupra inventarelor însuşite de către autorităţile administraţiei publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerinţă inacceptabilă în autonomia locală. Prin natura sa, actul de atestare a unor bunuri în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenenţa acestor bunuri.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii reclamanţi au formulat întâmpinare la recursurile declarate prin care au invocat excepţia inadmisibilităţii, excepţia nulităţii recursurilor şi excepţia tardivităţii formulării recursului declarat de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar.

5. Procedura de soluţionare a recursului

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La acest termen de judecată, Înalta Curte a respins excepţia inadmisibilităţii şi excepţia nulităţii recursurilor pentru nemotivare, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii, rămânând în pronunţare asupra excepţiei tardivităţii formulării recursurilor declarate de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi pe fondul cauzei.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar sunt tardiv formulate, iar recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., termenul de declarare a căii de atac, Înalta Curte constată că excepţia tardivităţii recursurilor declarate de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar este întemeiată, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare", iar potrivit art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3).". Totodată, conform art. 185 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. "Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate absolută.".

Înalta Curte reţine că sentinţa civilă nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost comunicată de la data de 09.09.2024, iar recursul a fost formulat la data de 25.10.2024 (conform dovezilor de la dosar de fond şi fila x recurs), cu depăşirea termenului de 15 zile, prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înăuntrul căruia trebuia declarată calea de atac a recursului.

În ceea ce priveşte recursul recurentului-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că motivele invocate referitoare la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004:

"(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Aşadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Raportat la aceste prevederi legale, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a soluţionat în mod corect excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, reţinând că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalităţii H.G. nr. 1353/2001 şi a Hotărârii Consiliului Local nr. 20/1999 prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni cu referire la imobilul teren cu destinaţia cimitir evidenţiat la poziţiile nr. 7 (Cimitir Alexeni) şi nr. 8 (Cimitir Sat Pupezeni) din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni.

Situaţia premisă stabilită corect de prima instanţă este aceea că prezenta acţiune nu este o acţiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părţilor implicate, ci o acţiune formulată în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unor imobile, cu destinaţia de cimitir parohial, la domeniul public al Comunei Alexeni.

Acţiunea formulată nu este o acţiune în revendicare, în cauză recurentul - pârât nu a depus titluri de proprietate, înscrise în cartea funciară, care să fundamenteze trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Alexeni, analiza legalităţii actelor contestate fiind realizată de prima instanţă în mod corect strict sub aspectul legalităţii atestării la domeniul public al Comunei Alexeni a terenului cu destinaţia de cimitir, în raport de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998.

În mod corect prima instanţă a reţinut că, pentru emiterea de acte administrative de atestare a unor bunuri ca aparţinând domeniul public, este necesară existenţa şi dovedirea dreptului de proprietate, iar recurentul - pârât nu a depus vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Alexeni.

Pe de altă parte intimatele - reclamante au probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparţinând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu a fost folosit şi exploatat de biserică ca cimitir, iar în temeiul drepturilor recunoscute, au fost efectuate diferite acte de conservare şi de administrare a cimitirului, fiind expres atestat ca fiind cimitir parohial, din Registrul pentru înscrierea înmormântărilor reieşind că Parohia s-a ocupat de administrarea cimitirului, evidenţă şi înhumări.

Totodată, se are în vedere că acţiunea în anularea actului administrativ, ce face obiectul cauzei deduse judecăţii, nu are ca efect o confirmare a dreptului de proprietate al parohiilor asupra bunurilor, dar nu poate fi negat faptul că intimatele - reclamante au probat cu acte faptul că la data atestării cimitirul avea destinaţia de cimitir parohial şi nu comunal şi, în consecinţă, în cauză, nu sunt incidente dispoziţiile pct. III, 10 al anexei Legii nr. 213/1998, în sensul că domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit şi din cimitirele orăşeneşti şi comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Prin urmare, judicios a reţinut prima instanţă că pârâţii nu au făcut dovada că, la data adoptării hotărârilor atacate, erau proprietari asupra terenului în speţă, proprietate care să fi fost dobândită printr-una dintre modalităţile prevăzute de lege.

În acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte reţine că, deşi în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în punctul III, 10 al anexei s-a arătat că domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit şi din cimitirele orăşeneşti şi comunale, acest lucru nu este de natură să probeze împrejurarea că unităţile administrativ-teritoriale pârâte aveau, la data emiterii hotărârilor atacate, dreptul de proprietate asupra respectivului teren cu destinaţia de cimitir, întrucât legiuitorul a făcut referire explicită la cimitirele comunale.

Or, în speţă, nu s-a probat că înfiinţarea cimitirului s-a realizat de autorităţile comunale, pe terenul deţinut legal de acestea la data faptelor, cimitirul fiinţând drept cimitir parohial.

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Curtea Constituţională statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să între şi bunuri din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale care, în condiţiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, nu are semnificaţia de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, aşa cum susţine autorul excepţiei.

Aşadar, potrivit instanţei de contencios constituţional, existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

În concluzie, se constată că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite excepţia tardivităţii invocată prin întâmpinare şi va respinge recursurile declarate de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulate. Totodată, va respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia tardivităţii invocată prin întâmpinare.

Respinge recursurile declarate de recurenţii - pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulate.

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva încheierii de şedinţă din data de 13 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.