Government's liability for ancillary damages (interest and inflation index) from unconstitutional pension tax decree

Şedinţa publică din data de 12 decembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 26.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Casa Judeţeană de Pensii Ilfov, Casa Locală de Pensii Sector 3, Guvernul României, intervenientul în interesul Guvernului României Ministerul Finantelor au solicitat instanţei să dispună:

- repararea prejudiciului cauzat reclamantelor prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. Of. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv: 1. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamanţi a unor sume egale cu sumele reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantei B., respectiv de la data de 14.02.2022 pentru reclamanta A., reţineri făcute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia fiecărui reclamant şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004); 2. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); 3. Obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reţinerilor din pensiile reclamanţilor a contribuţiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunţării hotărârii (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004);

- în temeiul art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 coroborat cu art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004, s-a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv neconstituţionalitatea acelor prevederi din O.U.G. nr. 130/2021 prin care sau introdus contribuţiile sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie (art. XXIV pct. 11-14,16-20), respectiv art. XXV din aceeaşi Ordonanţă, prevederile fiind neconstituţionale în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (4) şi (6), art. 124 alin. (3), art. 139 alin. (1), art. 147 alin. (4) din Constituţia României.

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate reclamanţilor de prezentul proces.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1170 din 27 iunie 2023 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României formulată de reclamanţi.

Respinge excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A., B. în contradictoriu cu pârâţii Casa Judeţeană de Pensii Ilfov, Casa Locală de Pensii Sector 3, Guvernul României.

Dispune obligarea pârâtului Guvernul României la despăgubiri către reclamanţi constând în contravaloarea dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în perioada 01.01.2022 până la data de 27.12.2022 inclusiv, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Respinge restul pretenţiilor formulate ca rămase fără obiect.

Respinge cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernului României formulată de Ministerul Finanţelor."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Guvernul României, calea de atac fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat că prevederile legale în materie relevă lipsa capacităţii juridice civile şi, corelativ, a calităţii sale procesuale pasive, apreciindu-se că Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ prin care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, fiind vorba despre o capacitate juridică specială de drept public, fundamentată pe prevederile constituţionale ale art. 102 şi 108 şi ale actului normativ de organizare şi funcţionare a Guvernului. Raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voinţă a acestui organ al administraţiei publice centrale, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere.

Astfel, Guvernul României, un organ colegial, nu are capacitate juridică civilă, iar în situaţia în care va cădea în pretenţii şi va fi obligat să restituie sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire. Recurentul nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate şi nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, entităţile care plătesc venituri din pensii.

A mai precizat recurentul-pârât că, la data de 17.02.2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, potrivit căreia, sumele reţinute din veniturile de pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la 01.01.2022 până la 27.12.2022, inclusiv, se restituie lunar în perioada 01.03.2023-28.02.2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, conform Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, restituirea sumelor făcându-se din oficiu de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii şi casele de pensii sectoriale şi entităţile care plătesc venituri din pensii. Faţă de intrarea în vigoare a acestui act normativ, care transpune în practică obligaţia dispusă în sarcina sa, cererea pendinte a rămas fără obiect, neputându-se susţine, în mod valabil, sancţionarea autorităţii publice pe calea urmată de reclamant.

De asemenea, prin O.U.G. nr. 4/2023, a fost stabilită competenţa caselor de pensii teritoriale şi sectoriale de a restitui sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, precum şi sursa bugetară necesară implementării acestor măsuri. Menţinerea dispoziţiilor hotărârii recurate ar duce la încasarea dublă a acestor sume, deşi legiuitorul a stabilit un cadrul normativ special pentru restituirea acestora şi în condiţiile în care competenţa restituirii sumelor reţinute este dată, prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii şi/sau entităţilor care plătesc venituri din pensii, Guvernul României neavând atribuţii şi neputând fi obligat la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie. Invocând jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal constând în decizia nr. 3526/16.06.2011 (dosar nr. x/2010) şi decizia nr. 3792/28.06.2011 (dosar nr. x/2010), hotărâri judecătoreşti ce au fost pronunţate în litigii similare, recurentul a considerat că, datorită faptului că solicitarea reclamantelor vizează operaţiuni specifice de calcul şi plată/restituire a CASS reţinută din pensie, litigiul priveşte jurisdicţia asigurărilor sociale.

Aşadar, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie, debitorului obligaţiei băneşti principale revenindu-i şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente, pe cale de consecinţă.

Prin urmare, pentru toate argumentele expuse, se impune casarea hotărârii primei instanţe, rejudecarea acţiunii reclamantelor şi respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere privind obligarea Guvernului României la plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate calculate începând cu data primei reţineri şi până la dala plăţii efective, actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi a cererii accesorii de obligare la plata cheltuielilor de judecată.

Deşi au fost legal citate, intimatele-reclamante B. şi A. nu au depus întâmpinare şi nu au formulat apărări în cauză.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantele au invocat existenţa unei vătămări în drepturile şi interesele legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021 şi puse în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

Instanţa de recurs reţine că prin Decizia nr. 650 din 15.12.2022, Curtea Constituţională a României a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, însă, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, întrucât o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.

Drept urmare, după cum a precizat chiar recurentul-pârât, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.

Prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamantelor nu a devenit lipsită de obiect din perspectiva reparării beneficiului nerealizat, întrucât O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede şi actualizarea sumelor restituite cu rata inflaţiei şi nici plata dobânzii legale aferente, astfel că a admis în parte acţiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

În recurs, criticile pârâtului Guvernul României au vizat, în esenţă, lipsa capacităţii juridice civile, lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii şi rămânerea fără obiect a acţiunii.

În ceea ce priveşte pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă. Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de contencios administrativ, despăgubirile fiind solicitate de reclamante în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare, dreptul de a solicita acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Cum pretenţiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că pârâtul nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecinţă, în raport de obiectul cererii deduse judecăţii, întemeiate pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse ca nefondate.

În privinţa argumentelor recurentului-pârât referitoare la pretinsa lipsă a atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din faţa instanţei de fond, conform cărora această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantului sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Cererea de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamante, au fost efectuate de casa de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamante şi casa sectorială de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, reclamantul solicitând repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Înalta Curte mai reţine că pretenţiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale şi a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflaţie (prima instanţă constatând rămânerea fără obiect a pretenţiilor vizând restituirea sumelor reţinute).

Astfel, sunt nefondate susţinerile recurentului conform cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte ar fi rămas fără obiect şi nu ar mai subzista interesul intimatelor-reclamante de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamante prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, reţinute începând cu luna ianuarie 2022.

Sunt îndeplinite, aşadar, condiţiile angajării răspunderii patrimoniale a recurentului-pârât, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 1349 C. civ., respectiv fapta ilicită (emiterea O.U.G. nr. 130/2021 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform celor constatate de Curtea Constituţională a României prin Decizia nr. 650/2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022), prejudiciul material (reţinerile efectuate din pensia reclamantelor, în intervalul 01.01.2022-27.12.2022, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în cuantum de 10% din partea din pensie ce depăşeşte suma lunara de 4000 RON), legătura de cauzalitate (reţinerile au fost efectuate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 130/2021).

Prin urmare, în mod corect prima instanţă l-a obligat pe pârât la actualizarea sumei cu indicele de inflaţie şi la plata dobânzilor legale aferente sumelor acordate cu titlu de despăgubire, fiind aplicabile şi dispoziţiile art. 1357 şi art. 1385 alin. (1) C. civ., potrivit cărora repararea prejudiciului suferit trebuie să fie integrală în privinţa pierderii suferite de către reclamante, dar şi a lipsei de folosinţă asupra sumei reţinute din contravaloarea activului personal net acumulat. Despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi lipsirea reclamantei de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligaţia de plată a acestor accesorii aparţine tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamantului a obligaţiei de plată a unei contribuţii, printr-un act normativ neconstituţional.

Prin urmare, vor fi respinse ca nefondate motivele de recurs referitoare la legalitatea soluţiei de obligare la plata accesoriilor aferente debitului principal, atât din perspectiva pretinsei lipsei de interes/obiect a acţiunii, cât şi a argumentelor pe fondul acestei pretenţii.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 1170 din 27 iunie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 12 decembrie 2024.