Bank secures suspension of consumer-protection order as enforcement risked irreparable financial harm; appeal quashed.

Şedinţa publică din data de 11 decembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 28.06.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 423 din data de 23.05.2023 emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1303 din 4 septembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia litispendenţei, ca neîntemeiată.

Totodată, a admis cererea formulată de către reclamanta A. S.A. împotriva pârâtei Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi a suspendat executarea Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 423/23.05.2023, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal. hotărârea fiind executorie.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1303 din 4 septembrie 2023, a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea hotărârii atacate, cu consecinţa respingerii ca neîntemeiată şi nedovedită a cererii de suspendare formulată de reclamanta A. S.A.

În esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut, în dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că soluţionarea cererii de suspendare a efectelor actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 423/23.05.2023 trebuia efectuată în baza dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, nu prin prisma O.G. nr. 2/2001, astfel că sentinţa cuprinde motive contradictorii, reţinând instanţa de fond eronat că, atât timp cât măsurile de la art. 1 din Ordinul Preşedintelui ANPC nr. 423/23.05.2023 s-au dispus la propunerea echipei de control prin Procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x/15.05.2023, iar efectele acestui proces-verbal sunt suspendate în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ca urmare a formulării plângerii contravenţionale înregistrate pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti sub numărul de dosar x/2023, pentru identitate de raţiune se impune ca şi efectele Ordinului să fie suspendate.

Referitor la cele de-al doilea motiv de recurs, arată că prezumţia de legalitate şi temeinicie a actului administrativ nu a fost răsturnată, judecata dosarului nr. x/2023 având ca obiect anularea Ordinului nr. 423/23.05.2023 fiind suspendată la 13 mai 2024 până la soluţionarea dosarului nr. x/2023

Prin art. 1 alin. (4) din Ordinul nr. 423/23.05.2023 s-a urmărit evitarea situaţiilor în care s-ar ajunge la depăşirea gradului de îndatorare al consumatorului, măsura dispusă urmând să fie aplicată cu respectarea prevederilor art. 14 şi 19 din Regulamentul BNR nr. 17/2012, măsura având deci caracter concludent, contrar a ceea ce a reţinut instanţa de fond.

De asemenea, în mod greşit a reţinut prima instanţă faptul că intimata-pârâtă a făcut dovada producerii unei pagube iminente, probatoriul necesitând, din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi faţă de natura cauzei dedusă judecăţii, o analiză aprofundată privind impactul pe piaţa relevantă sau proporţionalitatea măsurii putând fi efectuată numai în cadrul litigiului de fond.

Însă, intimata nu a dovedit producerea pagubei iminente, în sensul definiţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

În drept, recursul a fost întemeiat pe motivele prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele sentinţei nu sunt contradictorii, deoarece prin cererea de suspendare a fost adus argumentul că, atât timp cât efectele procesului-verbal de constatare a contravenţiei nr. x IO/15.05.2023, respectiv ale măsurii propuse prin acest proces-verbal, sunt suspendate în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ca urmare a formulării plângerii, pentru identitate de raţiune se impune ca şi efectele Ordinului să fie suspendate, întrucât executorialitatea actului juridic ce fundamentează emiterea ordinului, este înlăturată temporar, argument apreciat ca întemeiat de către instanţa de fond.

Prima instanţă a reţinut corect îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat prin raportare la echivocul măsurilor dispuse de ANPC prin Ordinul litigios, în ce priveşte măsurile dispuse în sarcina intimatei-reclamante, atât în ce priveşte caracterul urgent al operaţiunilor ce trebuie efectuate în cazul în care se constată depăşirea gradului de îndatorare iniţial al consumatorului, cât şi sub aspectul modalităţii în care a înţeles autoritatea pârâtă să se facă aplicarea in timp a măsurilor dispuse, câtă vreme în cuprinsul ordinului se arată că restructurarea ratei lunare va produce efecte retroactiv, de la data încheierii convenţiei de credit, în timp ce încetarea unei practici comerciale incorecte presupune, prin natura sa, producerea de efecte exclusiv pentru viitor, măsurile de remediere la care au dreptul consumatorii afectaţi de asemenea practici fiind reglementate distinct.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi hotărârea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Protecţie a Consumatorilor (ANPC) nr. 423/2023 de încetare a practicilor comerciale înşelătoare, emis în urma controlului declanşat în vederea verificării respectării prevederilor legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor, până la soluţionarea dosarului având ca obiect anularea aceluiaşi act.

Prima instanţă a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluţionarea acţiunii în anulare, reţinând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse de lege, existenţa cazului bine justificat şi producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speţă, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurenta-pârâtă, circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Aserţiunile autorităţii recurente privind contradictorialitatea aparentă a considerentelor sentinţei atacate nu pot fi primite, întrucât judecătorul fondului a analizat corect şi exhaustiv condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la condiţiile factuale ale speţei.

Aprecierile judecătorului fondului referitoare la corectitudinea susţinerilor reclamantei în sensul că, măsurile de la art. 1 din Ordinul Preşedintelui ANPC nr. 423/23.05.2023 s-au dispus la propunerea echipei de control prin Procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x/15.05.2023, iar efectele acestui proces-verbal fiind suspendate în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ca urmare a formulării plângerii contravenţionale înregistrate pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti sub numărul de dosar x/2023, se impune ca şi efectele Ordinului să fie suspendate, pentru identitate de raţiune, în contextul congruenţei dintre motivările celor două acte nu reprezintă decât o constatare a incidenţei textului de lege menţionat anterior, motivarea instanţei fiind axată, în mod evident, pe cercetarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond", iar conform art. 15 din acelaşi act normativ, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, instanţa de control judiciar constată că preluarea motivelor care au fundamentat emiterea procesului-verbal de constare a contravenţiei şi de sancţionare contravenţională a reclamantei în cuprinsul ordinului nu este suficientă, aspectele respective nefiind apte, doar prin ele însele, să justifice în concret măsurile dispuse în sarcina reclamantei prin ordinul contestat. Totodată, obligaţia de motivare a ordinului este prevăzută expres de dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 363/2007.

În mod corect judecătorul fondului s-a raportat la prevederile art. 38 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 50/2010 care stabilesc modalităţile de rambursare a creditelor, respectiv prin rate egale (anuităţi) sau rate descrescătoare. Recurenta-pârâtă a impus societăţii bancare să emită noi grafice de rambursare în care principalul creditului datorat să fie achitat în rate egale pe întreaga perioadă de creditare "în raport cu dobânda aferentă creditului" (art. 1 alin. (1) din ordin). Formularea este una ambiguă, dificil de interpretat în acest cadru procesual, care implică doar o analiză sumară a litigiului, mai ales în condiţiile în care nu se face, în actul atacat, o trimitere la o prevedere legală concretă care să stabilească o astfel de modalitate de calcul a ratelor lunare.

Astfel, instituţia menţionează necesitatea stabilirii unor rate egale ale principalului datorat, precum şi necesitatea prezentării unei variante de calcul cu rate egale de principal, caz în care se deduce că s-ar stabili in sarcina reclamantei ca doar principalul să fie achitat în rate egale. Însă, în aceste condiţii, dobânda nu poate fi decât descrescătoare, motiv pentru care rambursarea creditului se va putea realiza doar prin rate descrescătoare.

De asemenea, se stabileşte obligaţia reclamantei "de a se asigura de faptul că nu se va depăşi gradul de îndatorare iniţial al consumatorilor, atât pentru contractele în curs cât şi pentru cele viitoare iar în situaţie contrară se vor dispune de urgenţă luarea de măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluţii optime, întrucât consumatorul se află încă de la începutul contractului în poziţie de inferioritate, atât financiară cât şi din punct de vedere al cunoştinţelor în domeniu" (art. 1 alin. (4) din ordin).

Or, conduita reclamantei în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligaţii care par a fi plasate în afara sferei controlului său (de a se asigura că nu se va depăşi gradul de îndatorare) iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen generic.

Astfel, şi din acest punct de vedere, obligaţia impusă de recurenta-pârâtă ca, în cazul în care, pentru unii consumatori, se depăşeşte gradul de îndatorare iniţial, banca să ia măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluţii optime, este imprecisă, instanţa de fond reţinând, în mod corect, că în actul atacat nu se indică, în mod concret, care ar putea fi aceste soluţii şi nici care este temeiul lor legal.

Totodată, nu reiese cu claritate din cuprinsul dispoziţiilor ordinului dacă măsurile care trebuie luate de reclamantă cu privire la contractele în curs de derulare trebuie aplicate retroactiv, de la momentul încheierii contractului, sau numai pentru viitor iar în cazul în care este în discuţie o aplicare retroactivă prin raportare la ce moment ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare.

Toate aceste elemente creează aparenţa unor măsuri ce depăşesc cadrul legal într-un context complex care va trebui desluşit doar de instanţa ce judecă fondul.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În speţă, punerea în executare a ordinului atacat, prin recalcularea şi comunicarea unor noi grafice de rambursare, după o formulă de calcul dificil de identificat, aşa cum s-a precizat anterior, dar, în mod vădit, mai favorabilă consumatorilor şi defavorabilă băncii, este de natură să producă consecinţe patrimoniale negative pentru intimata-reclamantă. Aceste consecinţe ar rămâne definitive chiar în situaţia anulării ordinului, în cadrul acţiunii de fond, întrucât, odată acceptat noul grafic de rambursare, banca nu ar mai putea să revină şi să impună consumatorului graficul de rambursare iniţial.

Înalta Curte reţine că prima instanţă în mod just a stabilit că şi cerinţa pagubei iminente este întrunită în situaţia concretă a reclamantei, prejudiciul determinat de actul atacat fiind unul material, viitor şi previzibil, punerea în executare a ordinului atacat fiind prejudiciabilă pentru intimata-reclamantă, deoarece în situaţia nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancţiuni pecuniare, în caz de refuz de executare şi chiar suspendarea activităţii sale în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (5) din Legea nr. 363/2007, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancţiuni.

Aşadar, realizarea modificărilor impuse asupra contractelor existente este susceptibilă de a produce consecinţe importante atât în privinţa activităţii băncii, cât şi asupra clienţilor, care se pot regăsi în situaţia de a depăşi gradul de îndatorare permis, fiind conturată astfel o lipsă de previzibilitate a consecinţelor care ar putea apărea în ipoteza în care Ordinul ar fi aplicat.

Dificil de înlăturat ar fi şi consecinţele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situaţiilor de depăşire a gradului de îndatorare iniţial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să îşi recupereze pierderea în situaţia în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 1303 din 4 septembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 decembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.