Interim suspension of highway expropriation decree: insufficiency of imminent harm and well-justified case for public infrastructure works

Şedinţa publică din data de 28 noiembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 ianuarie 2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere a solicitat:

(i). anularea parţială a H.G. nr. 1372/2022 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Bacău Paşcani) pentru suprafeţele de teren înscrise la punctele 5604, 5605 şi 5606 din anexa 2 constituite din:

§ 1358 mp (poziţia 5604) identică cu parte din imobilul situat în Paşcani str. x compus din suprafaţa de 5002 mp teren agricol cu nr. cadastral x, proprietatea reclamantei;

§ suprafaţa de 16mp (poziţia 5605) identică cu parte din imobilul situat în Paşcani str. x nr. 130-136A compus din suprafaţa de 1055 mp teren agricol cu nr. cadastral x, proprietatea Arhiepiscopiei Iaşilor şi construcţia biserică edificată pe acesta, proprietatea reclamantei, suprafaţă asupra căreia deţine un drept de superficie autentificat cu nr. x/29.05.2023

§ suprafaţa de 87 mp teren (poziţia 5606) identică cu parte din imobilul situat în Paşcani str. x compus din suprafaţa de 5534 mp teren şi construcţia S+P+2 cu suprafaţa construită la sol de 1015 mp, cu nr. cadastral x, proprietatea reclamantei, motivat de amplasarea nelegală a pasajului în zona de protecţie sanitară a unui teritoriu protejat, reprezentat de căminul de bătrâni aparţinând reclamantei;

(ii). obligarea pârâţilor la îndeplinirea formalităţilor necesare în vederea mutării amplasamentului pasajului din zona de protecţie sanitară, cu respectarea prescripţiilor legale, a nivelului maxim de zgomot, vibraţii şi a poluanţilor din aer;

(iii). suspendarea executării H.G. nr. 1372/2022 până la soluţionarea pe fond a cauzei pentru suprafeţele indicate;

(iv). în subsidiar a solicitat exproprierea în totalitate a imobilelor proprietatea reclamantei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 28 mai 2024, Curtea de Apel Iaşi:

- a respins excepţiile netimbrării, lipsei calităţii procesuale active, lipsei calităţii procesuale pasive şi lipsei de interes invocate de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiate;

- a constatat nulitatea contractului de superficie autentificat sub nr. x/29.05.2023 privitor la imobilul cu numărul cadastral x. A admis excepţia lipsei de interes şi a respins ca lipsită de interes acţiunea reclamantei vizând imobilul cu numărul cadastral x;

- a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MT şi CNAIR chemate în nume propriu în cererea de anulare a autorizaţiei de construire;

- a respins ca rămasă fără obiect excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MT şi CNAIR chemate în judecată în nume propriu pentru celelalte capete de cerere;

- a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect anularea autorizaţiei de construire;

- a respins cererea de suspendare a actelor contestate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 28 mai 2024, sub aspectul soluţionării cererii de suspendare, a declarat recurs (înregistrat pe rolul ÎCCJ-SCAF sub nr. x/2024/a1) reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a încheierii şi în rejudecare, să se dispună suspendarea lucrărilor demarate în baza Autorizaţiei nr. x din 13.04.2023 de executare a lucrărilor de construire pentru Autostrada Bacău - Paşcani, Lot x - km 49 + 299 - km 77 + 393.7, emisă de Ministrul Transporturilor şi Infrastructurii, pentru lucrările ce urmează a fi executate în imediata apropiere a imobilului situat în Paşcani, str. x - 136, jud. Iaşi, înscris în CF x Paşcani, compus din teren în suprafaţă de 5.534, cu nr. cadastral x şi construcţie (S+P+2) cu suprafaţa construită la sol de 1.015 mp, suprafaţă totală 4.038 mp, în care funcţionează Centrul Rezidenţial pentru PersoaneVârstnice (azil de bătrâni) cu nr. cadastral x - C1, şi teren în suprafaţă de 5002 mp, cu nr. cadastral x, înscris în CF x Paşcani, şi pe partea expropriată din teren, corespunzătoare poziţiilor 5604 şi 5606 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1372 din 9 noiembrie 2022, până la soluţionarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului pendinte, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, se arată, în esenţă, următoarele:

Instanţa de fond a motivat superficial soluţia de respingere a cererii de suspendare, fără a analiza în mod efectiv şi pertinent argumentele juridice şi faptele invocate de reclamantă, în special cele referitoare la încălcarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, condiţie esenţială pentru emiterea autorizaţiei de construire. Această omisiune constituie motiv de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, ci doar formulări generale, fără a răspunde concret la capetele de cerere şi apărările formulate. În plus, instanţa nu a analizat cererea de suspendare prin prisma dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, ignorând cerinţele cumulative ale cazului bine justificat şi ale pagubei iminente, deşi acestea erau susţinute de probe şi de reglementările legale incidente.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, recurenta a demonstrat existenţa unor împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actelor administrative contestate, în special a acordului de mediu emis cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 292/2018, Ordinului nr. 269/2020 şi Ordinului M.S. nr. 119/2014. Documentaţia aferentă proiectului de construire a autostrăzii nu cuprinde informaţii esenţiale privind amplasamentul, impactul asupra sănătăţii umane, hărţile de zgomot, punctul de vedere al Direcţiei de Sănătate Publică şi studiul de evaluare a impactului asupra sănătăţii populaţiei, deşi acestea sunt obligatorii în cazul unui centru rezidenţial pentru persoane vârstnice, considerat teritoriu protejat conform normelor de igienă şi sănătate publică. Lipsa acestor elemente determină nelegalitatea acordului de mediu şi, implicit, a autorizaţiei de construire, ceea ce justifică suspendarea lucrărilor până la soluţionarea definitivă a litigiului.

Referitor la paguba iminentă, instanţa de fond nu a analizat în mod real prejudiciul material viitor şi previzibil, precum şi perturbarea gravă a funcţionării serviciului public de asistenţă socială furnizat de reclamantă, deşi acestea sunt prezumate de lege conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Continuarea lucrărilor de construire în imediata vecinătate a centrului rezidenţial conduce la imposibilitatea desfăşurării activităţii în condiţii conforme cu normele legale, afectând sănătatea rezidenţilor prin poluare fonică şi chimică, depăşirea nivelului admis de zgomot şi vibraţii, precum şi prin alterarea mediului de viaţă. Aceste efecte sunt ireversibile şi nu pot fi remediate ulterior, iar instanţa de fond a ignorat complet aceste aspecte, refuzând să acorde eficienţă prevederilor legale incidente, ceea ce constituie un motiv suplimentar de casare conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, întrucât continuarea lucrărilor autorizate în temeiul actelor administrative contestate goleşte de conţinut dreptul de proprietate al reclamantei asupra imobilelor afectate, drept garantat de art. 555 C. civ., Constituţia României şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Prin urmare, este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanţa a aplicat greşit normele de drept material privind protecţia mediului, sănătatea publică şi dreptul de proprietate, ignorând reglementările speciale aplicabile centrelor rezidenţiale pentru persoane vârstnice şi efectele negative ale amplasării unei autostrăzi în imediata vecinătate a acestora.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, anularea în întregime a recursului pentru nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege pentru admisibilitatea recursului, inclusiv sub aspectul tardivităţii, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

4.3. Intimatul-pârât Statul Român prin Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii prin Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.4. Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, având în vedere faptul că prin motivele de recurs se critică exclusiv un act administrativ a cărui suspendare nu a fost solicitată în primă instanţă şi cu privire la care prima instanţă de judecată nu s-a pronunţat prin încheierea recurată, excepţia inadmisibilităţii recursului şi respingerea recursului ca inadmisibil, în măsura în care se va aprecia că motivele de recurs privitoare la Acordul de mediu nr. 2/04.04.2022 reprezintă o cerere nouă în recurs, în sensul suspendării şi a acestui act administrativ, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Aspecte procedurale

Excepţiile tardivităţii şi nulităţii recursului, invocate prin întâmpinările formulate de către intimatul-pârât Guvernul României, respectiv intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii au fost respinse pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauza dedusă judecăţii, reclamanta A. a sesizat instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării H.G. nr. 1372/2022 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Analizând mai întâi motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte îl constată nefondat.

În cadrul acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond ar fi pronunţat o hotărâre nemotivată, cuprinzând doar formulări generale, fără a analiza efectiv susţinerile părţilor.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, se constată că instanţa de fond a expus în mod clar şi suficient raţionamentul juridic care a fundamentat soluţia de respingere a cererii de suspendare. Astfel, aceasta a analizat în concret condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - existenţa unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente - reţinând că niciuna dintre acestea nu este îndeplinită în cauză.

Instanţa de fond a făcut trimitere expresă la documentele aflate la dosar, la obiectul autorizaţiei de construire contestate şi la contextul juridic al proiectului public de infrastructură, explicând de ce susţinerile reclamantei nu pot fi primite. Simpla nemulţumire a recurentei faţă de concluziile la care a ajuns prima instanţă nu echivalează cu o lipsă de motivare, întrucât motivarea nu presupune preluarea exhaustivă a fiecărui argument al părţilor, ci expunerea considerentelor esenţiale care au condus la soluţia adoptată.

Prin urmare, încheierea recurată respectă cerinţele de motivare prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind exclusă incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., principala critică formulată de către recurenta-reclamantă priveşte greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ, în sensul că instanţa de fond a ignorat atât existenţa unui caz bine justificat, cât şi a unei pagube iminente.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Recurenta susţine că instanţa de fond nu a reţinut existenţa unui caz bine justificat deşi ar fi dovedit nelegalitatea actelor administrative prin încălcarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului.

Înalta Curte constată că aceste susţineri nu pot fi primite.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, "cazul bine justificat" presupune existenţa unor împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, iar nu simple presupuneri, opinii sau interpretări subiective. Instanţa de fond a analizat acest criteriu şi a constatat, în mod corect, că autorizaţia de construire contestată a fost emisă în temeiul unei documentaţii urbanistice complete, cu respectarea procedurilor de obţinere a avizelor şi acordurilor necesare, inclusiv acordul de mediu valabil şi necontestat în justiţie.

Critica privind lipsa evaluării impactului asupra sănătăţii populaţiei sau a hărţilor de zgomot excede limitelor controlului de legalitate exercitat în prezenta procedură de suspendare, întrucât aceste aspecte ţin de fondul litigiului privind anularea actului administrativ. În procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa nu poate substitui autorităţii administrative în evaluarea tehnică a documentaţiei de mediu şi nici nu poate anticipa soluţia pe fondul cauzei.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, reclamanta nu a prezentat niciun înscris oficial sau expertiză care să ateste existenţa unor deficienţe procedurale ori a unei neconcordanţe între amplasamentul lucrărilor şi avizele emise. Simpla invocare a unor riscuri ipotetice sau a unei presupuse afectări a mediului şi sănătăţii publice nu este de natură să demonstreze un caz bine justificat în sensul legii.

Prin urmare, reţinerea instanţei de fond în sensul inexistenţei unui caz bine justificat este corectă, astfel că susţinerile recurentei sunt nefondate.

Nefondată este şi critica cu privire la inexistenţa pagubei iminente.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau perturbarea gravă a funcţionării unei autorităţi ori a unui serviciu public.

Instanţa de fond a analizat această condiţie şi a constatat că reclamanta nu a făcut dovada existenţei unui prejudiciu concret, cert şi iminent care să rezulte din continuarea lucrărilor. Din înscrisurile depuse nu rezultă că lucrările de construcţie ale autostrăzii ar afecta în mod direct clădirea centrului rezidenţial ori că s-ar produce vreo deteriorare sau imposibilitate de utilizare a acesteia.

Recurenta s-a limitat la a invoca riscuri generale de poluare fonică şi vibraţii, fără a prezenta o expertiză tehnică, un raport de mediu sau alte dovezi care să ateste o afectare efectivă a imobilului ori a persoanelor rezidente. Or, simpla posibilitate teoretică a unei perturbări nu echivalează cu dovada unei pagube iminente, după cum s-a arătat în jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

De asemenea, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că lucrările vizate fac parte dintr-un proiect de interes public major (construirea Autostrăzii Bacău-Paşcani), iar suspendarea acestora ar produce un dezechilibru semnificativ între interesul public general şi interesul particular al reclamantei, contrar art. 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, în mod legal instanţa de fond a concluzionat că nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiţie cerută de lege.

În subsidiar, recurenta-reclamantă a mai susţinut că executarea autorizaţiei de construire ar aduce atingere dreptului său de proprietate, garantat de art. 555 C. civ., art. 44 din Constituţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Această critică este, de asemenea, nefondată.

Lucrările vizate au fost autorizate în baza procedurii speciale privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, iar dreptul de proprietate al reclamantei a fost exercitat şi protejat în limitele stabilite de lege. Afectarea temporară a vecinătăţii unui imobil prin executarea unor lucrări de utilitate publică nu echivalează cu o încălcare a dreptului de proprietate garantat de art. 44 din Constituţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, în absenţa unei atingeri directe, disproporţionate şi nejustificate de un interes public major.

De altfel, instanţa de fond a reţinut, în mod judicios, că eventualele nemulţumiri legate de despăgubire, de procedura de expropriere sau de amplasament pot fi valorificate prin acţiuni distincte, neputând constitui temei pentru suspendarea autorizaţiei de construire.

Prin urmare, nici acest motiv de recurs nu poate fi primit.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat corect condiţiile de admisibilitate şi temeinicie prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivarea încheierii atacate este completă şi logică, iar dispoziţiile legale incidente au fost aplicate în mod corect.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din data de 28 mai 2024, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 noiembrie 2024.