Union appeal dismissed; director-general's provisional appointment revocation upheld.

Şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2022* reclamanţii Sindicatul I.N.F.L.P.R. "RADIAŢIA" şi A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării, minister coordonator al I.N.F.L.P.R. şi B. director general interimar I.N.F.L.P.R., în conformitate cu prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, au solicitat anularea Ordinelor Ministrului Cercetării, Inovării şi Digitalizării nr. 623/21.10.2021 şi nr. 624/21.10.202, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu soluţionarea prezentului litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1330 din 29 septembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţiile lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Sindicatul INFLPR Radiaţia (invocate de pârâtul MCID), excepţiile lipsei calităţii de reprezentant a Cabinetului de Avocat " C." pentru reclamanta A. şi excepţia lipsei de interes (invocate de pârâtul B.), precum şi excepţia lipsei de interes invocată de intervenientul accesoriu Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiaţia", în contradictoriu cu pârâţii B. şi intervenientul accesoriu în interesul pârâtului Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei, cauza având ca obiect "anulare act administrativ", ca neîntemeiată.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată în interesul pârâtului B. de intervenientul accesoriu în interesul pârâtului Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei D. în calitate de preşedinte A.N.R.M.

A respins cererea formulată de reclamanta E. S.A. - în reorganizare, în contradictoriu cu pârâţii Agentia Nationala pentru Resursele Minerale şi D., având ca obiect suspendarea executării măsurilor dispuse prin actul administrativ emis de pârâta Agenţia Naţională pentru Resursele Minerale, cu nr. de înregistrare 1809/05.02.2024, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 1330 din 29 septembrie 2023, a formulat recurs reclamantul Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiaţia" prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare să se admită cererea de chemare în judecată asa cum a fost formulată.

Recurentul Sindicatul INFLPR "Radiaţia" a criticat sentinţa civilă nr. 1330/29.09.2023 ca fiind nelegală şi netemeinică, arătând, în esenţă, următoarele:

Instanţa de fond a aplicat greşit legea, nesocotind ierarhia actelor normative. Deşi organizarea conducerii institutelor naţionale este reglementată de art. 21 din O.G. nr. 57/2002, Curtea de Apel a fundamentat soluţia pe art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 1581/2004, conferind unei hotărâri de guvern prevalenţă asupra unei ordonanţe, ceea ce contravine principiilor de drept public şi conduce la validarea unei componenţe nelegale a Consiliului de administraţie al INFLPR (motiv de casare în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Hotărârea recurată este nemotivată în mod real şi suficient, instanţa limitându-se la a îmbrăţişa susţinerile pârâtului fără analizarea apărărilor şi probelor administrate de reclamant. Nu se regăseşte o examinare efectivă a criticilor privind nelegalitatea şi netemeinicia referatului de aprobare care a stat la baza Ordinului MCID nr. 623/21.10.2021, ceea ce atrage incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

A fost interpretat eronat art. 25 lit. d) din anexa la H.G. nr. 1581/2004. Textul legal priveşte revocarea conducătorilor "în urma concursului organizat". În speţă, domnul S.G. exercita o delegare temporară, fără concurs; a condiţiona încetarea delegării de un aviz al CA încalcă chiar ipoteza normei şi constituie aplicare greşită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Legalitatea motivării actului administrativ nu a fost supusă unui control efectiv. Ordinul MCID nr. 623/2021 şi referatul său invocă generic "tensiuni" şi o pretinsă "reorganizare", fără indicarea unor fapte, verificări ori rapoarte de control; instanţa nu a verificat conformitatea acestor susţineri cu cerinţele legale de motivare ale actelor administrative (Legea nr. 554/2004), ceea ce echivalează cu aplicarea greşită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

A fost nesocotit principiul stabilităţii şi predictibilităţii raporturilor juridice administrative. Doamna F.. a fost numită prin Ordinul MCID nr. 304/05.07.2021 până la finalizarea concursului, dar nu mai mult de 6 luni; cum concursul nu fusese declanşat la data emiterii Ordinului nr. 623/21.10.2021, destituirea intervenită după 4 luni şi 14 zile, fără cauză reală şi verificată, încalcă exigenţele stabilităţii funcţiei şi ale bunei administrări (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Instanţa a denaturat sensul Ordinului MCID nr. 304/05.07.2021, reţinând, în mod nejustificat, posibilitatea revocării "oricând", deşi durata numirii era determinabilă prin raportare la finalizarea concursului; numai finalizarea concursului putea întrerupe perioada de până la 6 luni. Şi sub acest aspect, soluţia se întemeiază pe o interpretare eronată a normei aplicabile (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Aprecierea probelor este greşită şi incompletă. Nu au fost valorificate înscrisurile şi hotărârile judecătoreşti care atestă nereguli grave în activitatea şefului delegat al secţiei Laseri şi care justificau încetarea delegării; deopotrivă, instanţa nu a examinat actele ce descriu activitatea managerială desfăşurată (organizarea structurilor obligatorii, transparenţa cheltuielilor, demersuri de recuperare a prejudiciilor etc.), ceea ce afectează temeinicia hotărârii (art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.).

Cercetarea judecătorească este incompletă. Deşi s-a solicitat obligarea MCID şi INFLPR la depunerea deciziilor de numire/încetare privind G. şi a documentelor Consiliului de Administraţie relevante, instanţa nu a dispus administrarea acestor probe indispensabile aflării adevărului, soluţia fiind pronunţată pe o bază probatorie insuficientă (art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.).

Controlul de legalitate asupra actului administrativ a fost eludat. Nu s-a verificat existenţa şi conţinutul unor rapoarte de control/audit care să susţină afirmaţiile din referat; instanţa a preluat simple enunţuri administrative, fără a examina respectarea condiţiilor de competenţă, procedură şi motivare prevăzute de Legea nr. 554/2004 (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Actul administrativ a fost emis cu exces de putere, prin deturnarea scopului legii, în sensul acoperirii neregulilor semnalate la nivelul conducerii anterioare a INFLPR şi al filialei sale. Instanţa nu a verificat această susţinere de esenţă pentru legalitatea ordinului, ceea ce impune casarea pentru aplicarea greşită a legii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), coroborat cu definiţia excesului de putere din art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În temeiul acestor critici, recurentul Sindicatul INFLPR "Radiaţia" solicită admiterea recursului, casarea în întregime a sentinţei atacate, iar în rejudecare admiterea acţiunii, cu anularea Ordinelor MCID nr. 623/2021 şi nr. 624/2021 şi obligarea intimaţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-intervenient Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării a depus întâmpinare prin care a solicitat pe cale de excepţie anularea recursului pentru nemotivare, iar pe fondul acestuia, respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 26 noiembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii cererii de recurs invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării o va respinge, în considerarea faptului că în cuprinsul cererii de recurs, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi a enunţat o serie de critici ce urmează a fi analizate din perspectiva acestor motive.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Înalta Curte cu privire la starea de fapt care a condus la litigiul dintre părţi reţine că prin Ordinul Ministrului Cercetării, Inovării şi Digitalizării nr. 623 din 21.10.2021 a fost încetat, înainte de termen, mandatul de director general, respectiv preşedinte al consiliului de administraţie al Institutului Naţional pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei - INFLPR Bucureşti, funcţii deţinute de către doamna A., aceasta fiind numită prin Ordinul MCID nr. 304/05.07.2021.

Prin Ordinul Ministrului Cercetării, Inovării şi Digitalizării nr. 624 din 21.10.2021 a fost numit un nou director general, preşedinte al consiliului de administraţie al Institutului Naţional pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei - I.N.F.L.P.R. Bucureşti, în persoana domnului B.. Împotriva acestor ordine au formulat plângere prealabilă reclamanţii A. şi Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiaţia" soluţionată de Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării prin adresa nr. x/04.11.2021 în sensul respingerii solicitării de anulare a celor două ordine.

Astfel că, reclamanţii au formulat pe cale judecătorească cerere prin care au solicitat anularea celor două ordine invocând nelegalitatea acestora, acţiune pe care instanţa de fond a soluţionat-o apreciind că este neîntemeiată.

Împotriva sentinţei instanţei de fond, recurentul-reclamant Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiaţia" a formulat recurs, iar într-o primă critică a invocat că la baza emiterii celor două acte administrative contestate stă o pretinsă încălcare a ierarhiei actelor normative (O.G. nr. 57/2002 vs. H.G. nr. 1581/2004). În concret, recurentul-pârât afirmă că instanţa de fond ignoră prevederile art. 21 din O.G. nr. 57/2002, invocând prevederile art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 1581/2004, cu încălcarea gravă a ierarhiei normelor juridice, în opinia instanţei de fond, o hotărâre de guvern prevalând în raport cu o ordonanţă a guvernului.

Înalta Curte analizând această critică, apreciază că instanţa de fond nu a conferit prevalenţă H.G. nr. 1581/2004 faţă de O.G. nr. 57/2002, ci a aplicat coroborat textele, în limitele obiectului cauzei: legalitatea ordinelor de încetare şi numire provizorie a directorului general.

Astfel, curtea de apel a reţinut corect că, în materia organizării şi conducerii operative a I.N.F.L.P.R., O.G. nr. 57/2002 trasează cadrul general (art. 21-22), iar H.G. nr. 1581/2004 şi H.G. nr. 576/2016 detaliază funcţionarea şi procedurile subsidiare şi de executare. Raţionamentul instanţei fondului nu validează o componenţă a Consiliului de Administraţie a Institutului, contrară legii, ci constată că, pentru măsura provizorie analizată, aspectele invocate de sindicat privind componenţa Consiliului de Administraţie nu răstoarnă legitimitatea prerogativei legale a autorităţii coordonatoare de a dispune încetarea numirii temporare în marja de apreciere conferită de lege. Aşadar, din această perspectivă instanţa de recurs apreciază că în mod corect a reţinut instanţa de fond că în cauză nu există aplicare greşită a legii.

În ceea ce priveşte critica recurentului-reclamant potrivit căreia instanţa de fond nu e efectuat o analiză a cauzei din perspectiva lipsei motivării ordinelor, subliniind prin critica sa critica privitoare la nemotivarea sentinţei, Înalta Curte apreciază că şi această critică nu este întemeiată.

Instanţa de fond a verificat existenţa şi suficienţa motivării actelor administrative individuale contestate, reţinând că ordinele nr. 623/2021 şi nr. 624/2021 indică atât temeiurile de drept (art. 21 O.G. nr. 57/2002; art. 24-25 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1581/2004; H.G. nr. 576/2016), cât şi elementele de fapt rezultate din procedurile interne, adresa semnată de 47 de salariaţi, notele membrilor CA şi corespondenţa administrativă.

În logica fondului, standardul de motivare se calibrează pe natura măsurii, încetarea unei numiri provizorii, menită să asigure continuitatea activităţii, nu revocarea unui mandat stabil prin concurs şi contract de management. În aceste condiţii, susţinerea privind lipsa unei motivări a ordinelor pe care instanţa de fond nu ar fi analizat-o este nefondată, din aceste considerente în cauză nu subzistă nici critica recurentului potrivit căreia sentinţa nu este motivată, din contră aceasta cuprinde motivele de fapt şi de drept, respectând îndeaproape prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. car stabilesc criteriile de motivare ale unei hotărâri judecătoreşti.

În ceea ce priveşte modalitatea de interpretarea a art. 25 lit. d) din anexa la H.G. nr. 1581/2004 cu referire la avizul CA pentru încetarea delegărilor, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond nu a fundamentat legalitatea ordinelor pe ideea că încetarea unei delegări ar fi condiţionată de avizul CA, ci a folosit trimiterea la art. 25 lit. d) în contextul competenţelor directorului general şi al modului de exercitare a managementului.

Raţionamentul propus în considerentele sentinţei este că, dincolo de discuţia dacă avizul CA era sau nu cerut în ipoteza unei delegări, criticile recurentului nu răstoarnă constatarea principală potrivit căreia numirea reclamantei A. a fost provizorie, iar autoritatea avea marja legală de a o înceta pentru a preveni blocaje, în raport cu climatul instituţional şi cu semnalele documentate privind gestionarea operativă. Prin urmare, nu poate fi acceptată opinia recurentului-reclamant potrivit căreia instanţa de fond a făcut aplicare greşită a art. 25 lit. d) din anexa la H.G. nr. 1581/2004.

În ceea ce priveşte pretinsa reorganizare şi "tensiunile" generate în interiorul Institutului, instanţa de recurs constată că instanţa de fond a reţinut existenţa unei documentaţii prealabile (adrese, note de serviciu, semnături olografe ale reprezentanţilor MF, MMPS, membrilor CA şi adresa a 47 de salariaţi) care reflectă probleme de climat organizaţional, comunicare instituţională şi opţiuni manageriale cu potenţial impact asupra activităţii de cercetare.

Instanţa nu a verificat oportunitatea deciziilor manageriale, ci legalitatea actelor administrative raportat la caracterul temporar al numirii. În această cheie, existenţa unor sesizări concordante şi a unui dialog instituţional consemnat este suficientă pentru a susţine motivarea măsurii de încetare a numirii provizorii. Prin urmare, critica privind inexistenţa unor "tensiuni" se circumscrie temeiniciei-oportunităţii, aspecte care în cadrul contenciosului administrativ rar sunt analizate deoarece acestea exced controlului de legalitate.

În ceea ce priveşte pretinsa nesocotire a principiului stabilităţii raporturilor administrative, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a distins corect între stabilitatea mandatului câştigat prin concurs şi contract de management (art. 22 din O.G. nr. 57/2002 coroborat cu H.G. nr. 576/2016) şi revocabilitatea unei numiri temporare "pentru cel mult 6 luni". Stabilitatea nu echivalează cu intangibilitatea unei numiri provizorii pe întreaga durată maximă. În acord cu raţionamentul instanţei de fond utoritatea poate aprecia, fundamentat, încetarea înainte de termenul maxim, pentru a proteja buna funcţionare a institutului, astfel că şi această critică este neîntemeiată.

Din perspectiva interpretării Ordinului MCID nr. 304/05.07.2021 prin raportare la termenii "până la 6 luni" vs. "fix 6 luni", şi în acest caz instanţa de fond a reţinut corect că formularea "dar nu mai mult de 6 luni" instituie un plafon temporal, nu o durată fixă.

Doar în scenariul numirii prin concurs se naşte stabilitatea specifică unui mandat de 4 ani, dublat de contract de management. A pretinde imposibilitatea încetării înainte de 6 luni a unei numiri provizorii goleşte de conţinut prerogativa legală a autorităţii tocmai în perioada tranzitorie. Prin urmare, critica privind interpretarea ordinului este nefondată.

În ceea ce priveşte greşita apreciere a probelor, ori lipsa administrării probelor indispensabile, instanţa de fond a inventariat şi valorificat armele probatorii relevante pentru legalitatea măsurii (nu pentru oportunitatea sau evaluarea performanţei pe obiective), reţinând adresele interne, notele membrilor CA, comunicările către autoritatea coordonatoare şi răspunsurile reclamantei.

Solicitările recurentului de a administra probe suplimentare (de tip "control MCID", "raport de audit" sau alte înscrisuri punctuale, exced standardului de control, întrucât legea nu condiţionează încetarea numirii provizorii de existenţa unui raport formal de inspecţie, ci de o motivare suficientă în raport cu interesul public al bunei funcţionări.

Curtea de apel a motivat de ce fondul probator era adecvat scopului verificării de legalitate, astfel instanţa de recurs concluzionează că în cauză nu se identifică vreo cercetare incompletă din partea instanţei de fond, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În analiza modului în care instanţa de fond a efectuat controlul de legalitate al actului administrativ şi standardul aplicabil, Înalta Curte subliniază că sentinţa a fixat corect standardul diferenţiat. Aceasta în mod judicios a stabilit că pentru încetarea provizorie a unei numiri nu se aplică rigorile evaluării pe obiective contractuale proprii mandatelor câştigate prin concurs, iar controlul judecătoresc vizează dacă autoritatea a acţionat în competenţă, a respectat procedura şi a oferit o motivare suficientă, raportat la scopul legii. În cauză, instanţa de fond a constatat toate aceste elemente, reţinând că actele cuprind fundamentul de fapt şi de drept, iar măsura se înscrie în marja de apreciere recunoscută autorităţii.

În ceea ce priveşte pretinsul exces de putere se apreciază că recurentul-pârât invocă finalităţi colaterale (muşamalizarea unor presupuse nereguli). Instanţa de fond a arătat că nu rezultă din probele administrate o legătură de cauzalitate directă între demersurile invocate de reclamantă şi emiterea ordinelor. Dimpotrivă, documentaţia prealabilă indică o raţiune administrativă legitimă, respectiv menţinerea unui climat funcţional şi evitarea blocajelor în perioada premergătoare concursului. În lipsa unor indicii obiective de deturnare a scopului, critica privind excesul de putere este nefondată.

În concluzie, toate criticile recurentului fie pornesc de la standardul greşit (cel aplicabil mandatelor rezultate din concurs), fie tind să transforme controlul de legalitate într-un examen de oportunitate sau performanţă managerială. Or, instanţa de fond a aplicat corect dreptul: a verificat legalitatea emiterii ordinelor ce încetează numirea provizorie, încadrarea în competenţă, procedură şi motivare adecvată scopului legii, în marja de apreciere recunoscută autorităţii. Concluziile sale sunt corect argumentate şi concordă cu probatoriul administrat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiaţia" împotriva sentinţei civile nr. 1330 din 29 septembrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii.

Respinge recursul declarat de reclamantul Sindicatul I.N.F.L.P.R. "Radiaţia" împotriva sentinţei civile nr. 1330 din 29 septembrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.