Burden of proof for effective transfer of clawback contributions to the National Health Insurance Fund in a cross-claim for procedural joinder

Şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016 din 10.11.2016, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili şi Ministerul Sănătăţii solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună:

1. obligarea pârâţilor la efectuarea tuturor demersurilor şi procedurilor necesare în vederea restituirii sumelor achitate în mod nedatorat de către A. cu titlu de contribuţie clawback aferentă trimestrelor II 2010 - IV 2010 si III 2011, în baza unor notificări emise în mod eronat de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") şi anulate definitiv de către instanţele de judecată, precum şi la restituirea efectivă a acestor sume, după cum urmează:

- suma de 10.025.181,57 RON reprezentând contribuţie clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul II 2010 prin Ordinul de plată nr. x/24.11.2011;

- suma de 11.740.845,56 RON reprezentând contribuţie clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul III 2010 prin Ordinele de plată nr. x/24.11.2011 şi nr. y/06.09.2012;

- suma de 10.950.247,95 RON reprezentând contribuţia clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul IV 2010 prin Ordinele de plată nr. x/24.11.2011 şi nr. y/06.09.2012 şi

- suma de 12.125.152,30 RON reprezentând contribuţie clawback plătită nedatorat de A. pentru trimestrul III 2011 prin Ordinul de plată nr. x/30.08.2012;

2. obligarea pârâţilor la plata dobânzilor legale prevăzute de Codul de procedură fiscală aferente sumelor menţionate la punctele de mai sus, calculate până la data restituirii efective a sumelor solicitate. Precizează că, în prezent, valoarea dobânzilor aferente sumelor ce formează obiectul cererii de restituire este în valoare de 25.335.251 RON.

3. anularea Deciziei emise de Ministerul Sănătăţii nr. 63426/13.10.2016 de soluţionare a contestaţiei formulată de reclamantă împotriva deciziei de respingere a cererii de restituire nr. x/23.06.2016 şi, pe cale de consecinţă, anularea Deciziei de respingere a cererii de restituire nr. x/23.09.2016, ca netemeinice şi nelegale;

4. în subsidiar, obligarea ANAF la soluţionarea cererii de restituire formulate de către reclamantă.

2. Hotărârea recurată în cauză

Prin sentinţa civilă nr. 221 din 9 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a chematei în garanţie Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

A respins cererile de chemare în garanţie formulate de pârâta Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili şi de pârâtul Ministerul Sănătăţii în contradictoriu cu chemata în garanţie Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în cauza având ca reclamantă societatea A. S.R.L., ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 221 din 9 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili şi chemata în garanţie Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

3.1. Pârâta DGAMC a declarat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate în parte şi rejudecare să admită cererea de chemare în garanţie a CNAS.

Recurenta DGAMC a criticat sentinţa civilă nr. 221/09.11.2022, susţinând că aceasta este nelegală, în partea privind respingerea cererii de chemare în garanţie a CNAS.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că DGAMC ar fi invocat în susţinerea cererii de chemare în garanţie doar motive legate de lipsa calităţii procesuale pasive în cadrul acţiunii principale, aspect tranşat deja de Înalta Curte prin decizia civilă nr. 6157/18.11.2020. În realitate, DGAMC a susţinut că, în măsura în care este obligată să restituie sumele achitate nedatorat de reclamanta A. S.R.L. cu titlu de taxă clawback, are dreptul să se îndrepte împotriva beneficiarului real al acestor sume, respectiv Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

S-a invocat aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 72 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora partea interesată poate chema în garanţie o terţă persoană împotriva căreia ar putea formula o acţiune separată în regres sau despăgubiri. În speţă, DGAMC nu a fost beneficiarul sumelor plătite de reclamantă, ci doar intermediar între plătitor şi instituţia beneficiară. Or, în condiţiile în care a fost obligată să restituie sume de care nu a beneficiat, este justificată chemarea în garanţie a CNAS.

De asemenea, recurenta a invocat interpretarea greşită de către instanţa de fond a prevederilor art. 7 şi art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011, potrivit cărora sumele încasate din contribuţia clawback constituie venituri la bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi sunt folosite pentru medicamente şi servicii medicale. Din analiza procedurii instituite de ordonanţă, reiese că organele fiscale au doar rolul de a încasa şi vira sumele, beneficiarul real fiind CNAS.

S-a criticat şi modul de valorificare a expertizei contabile şi fiscale efectuate în cauză. Instanţa de fond a considerat că nu există dovada virării sumelor către FNUASS, însă expertiza a concluzionat doar că nu poate stabili cu certitudine dacă sumele achitate de reclamantă au fost incluse în ordinele de plată menţionate de Ministerul Sănătăţii, situaţie care nu exclude posibilitatea ca ele să fi fost totuşi virate către CNAS. Prin urmare, concluziile expertului au menţinut o stare de incertitudine, nefiind o probă clară în favoarea CNAS.

În aceste condiţii, soluţia instanţei de fond este nelegală, fiind rezultatul aplicării şi interpretării greşite a dispoziţiilor art. 72 alin. (1) C. proc. civ., art. 7 şi art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011, art. 36 C. proc. civ. şi art. 5-9 din O.U.G. nr. 77/2011.

În concluzie, DGAMC a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile nr. 221/09.11.2022 şi, rejudecând cauza, admiterea cererii de chemare în garanţie a CNAS, ca legală şi temeinică.

3.2. Pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs incident, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare să se admită excepţia lipsei calităţii proceauale pasive în ceea ce o priveşte.

Recurenta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a arătat că soluţia primei instanţe este nelegală, întrucât, în mod greşit, aceasta a reţinut calitatea procesuală pasivă a CNAS. S-a subliniat că, pentru a putea fi exercitată o acţiune în justiţie, calitatea procesuală pasivă trebuie să aparţină titularului obligaţiei raportului juridic dedus judecăţii. Or, în cauză, obligaţia pretinsă vizează Ministerul Sănătăţii, iar nu Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. În lipsa unei identităţi între persoana chemată în garanţie şi subiectul pasiv al raportului juridic, condiţia esenţială a calităţii procesuale nu este îndeplinită.

S-a arătat că taxa "clawback" a fost introdusă prin O.U.G. nr. 104/2009 ca un impozit suplimentar asupra vânzărilor producătorilor şi importatorilor de medicamente, iar potrivit Ordinului nr. 928/2010, modificat prin Ordinul nr. 351/2011, contribuţia se vărsa într-un cont deschis pe numele Ministerului Sănătăţii la Trezoreria Municipiului Bucureşti. Din ordinele de plată depuse la dosar rezultă că sumele aferente trimestrelor de referinţă (de exemplu 10.025.181,57 RON, 11.740.845,56 RON, 10.950.247,95 RON, 12.125.152,30 RON) au fost virate în contul Ministerului Sănătăţii, ceea ce exclude posibilitatea restituirii lor de către CNAS.

Totodată, s-a precizat că bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, gestionat de CNAS, este distinct de bugetul Ministerului Sănătăţii, gestionat de acesta în calitate de ordonator principal de credite. În aceste condiţii, CNAS nu are posibilitatea legală şi nici materială de a restitui sume care nu i-au fost niciodată virate, procedura de restituire fiind condiţionată de emiterea unui ordin comun al ministrului sănătăţii şi ministrului finanţelor publice, act normativ care nu a fost adoptat.

Mai mult, începând cu trimestrul IV al anului 2011, prin O.U.G. nr. 77/2011, contribuţia clawback a fost asimilată unei obligaţii fiscale, administrată de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, care s-a subrogat în drepturile şi obligaţiile Ministerului Sănătăţii - CNAS. Astfel, în mod evident, CNAS nu mai are niciun rol în administrarea sau restituirea sumelor achitate cu titlu de contribuţie, acestea fiind de competenţa exclusivă a ANAF.

Recurenta a invocat şi jurisprudenţa relevantă în cauze similare, arătând că prin sentinţa civilă nr. 2188/2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în garanţie a CNAS, reţinând că nu s-a făcut dovada virării sumelor către aceasta. De asemenea, prin decizia civilă nr. 6470/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2016, precum şi prin decizia civilă nr. 3502/2020 pronunţată de aceeaşi instanţă în dosarul nr. x/2016, s-a statuat în mod similar, confirmând lipsa calităţii procesuale pasive a CNAS şi obligativitatea Ministerului Sănătăţii şi a ANAF de a-şi îndeplini obligaţiile legale de restituire.

În concluzie, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi constatarea lipsei calităţii procesuale pasive a CNAS, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în garanţie formulate împotriva sa.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal, ca fiind neîntemeiat.

5. Procedura de soluţionare

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 26 noiembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii cererii de recurs formulate de Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, invocată prin întâmpinare de intimata Casa Naţională de Asiguări de Sănătate o va respinge, în considerarea faptului că în cuprinsul cererii de recurs, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a enunţat o serie de critici ce urmează a fi analizate din perspectiva acestui motiv de casare.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că atât recursul principal declarat de pârâta Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili cât şi recursul incident declarat de chemata în garanţie Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, sunt nefondate pentru considerentele următoare:

Prin cererea de recurs recurenta-pârâtă DGAMC a susţinut că instanţa de fond ar fi reţinut în mod greşit că prin cererea de chemare în garanţie, aceasta a invocat doar motive referitoare la lipsa calităţii sale procesuale pasive şi a respins cererea de chemare în garanţie a CNAS, doar pe motive drept care privesc lipsa calităţii procesuale pasive în cadrul acţiunii principale.

Înalta Curte, sub acest aspect apreciază că instanţa de fond în analiza cererii de chemare în garanţie a CNAS a invocat în mod corect cele statuate prin decizia civilă nr. 6157/18.11.2020, potrivit cărora DGAMC dispune de calitatea procesuală pasivă în cauză şi are obligaţia de a restitui reclamantei sumele achitate nedatorat.

În atare situaţie instanţa de fond a concluzionat în mod corect că acest aspect nu mai poate fi reanalizat, în sarcina sa căzând analiza cererii de chemare în garanţie a CNAS.

In ceea ce priveşte critica privitoare la modalitatea de soluţionare a cererii de chemare în garanţie, Înalta Curte aprciază în acord cu opinia instanţei de fond că nu poate fi primită critica privind aplicarea greşită a art. 72 alin. (1) C. proc. civ.

Condiţia esenţială a chemării în garanţie o reprezintă existenţa unui raport juridic în temeiul căruia partea chemată în garanţie să fie ţinută să despăgubească partea care o cheamă. Or, în lipsa dovezii că sumele pretins virate de reclamantă au ajuns efectiv în bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, administrat de CNAS, nu se poate reţine existenţa unei obligaţii corelative a acesteia din urmă.

Aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, art. 3631din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 9 alin. (3), (8) şi (9) din O.U.G. nr. 77/2011, consacră faptul că veniturile din contribuţia clawback constituie venituri proprii ale Ministerului Sănătăţii, fără ca legea să prevadă o alocare automată către FNUASS.

Critica referitoare la pretinsa interpretare greşită a dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2011 este de asemenea nefondată. Din analiza normelor tranzitorii şi a procedurii de încasare rezultă că ANAF avea atribuţii de administrare a creanţelor, însă beneficiarul sumelor rămânea Ministerul Sănătăţii, iar alocarea către CNAS putea avea loc doar prin transferuri efective, ce trebuiau dovedite. Simpla menţionare a destinaţiei finale a contribuţiilor nu echivalează cu proba virării lor efective către FNUASS.

Cât priveşte susţinerile recurentei-pârâte cu privire la modul de valorificare a expertizei contabile, Curtea constată că acestea nu pot fi primite. Raportul de expertiză nu a confirmat transferul sumelor în litigiu către CNAS, ci a arătat că, din lipsa unor explicaţii şi documente clare, nu poate concluziona asupra compunerii sumelor virate. Această stare de incertitudine nu echivalează cu dovada în favoarea DGAMC, ci dimpotrivă, menţine sarcina probei în sarcina acesteia, conform art. 249 C. proc. civ., sarcină pe care pârâta nu a îndeplinit-o.

În consecinţă, Curtea reţine că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile legale incidente, respectiv art. 72 alin. (1) C. proc. civ., art. 7 şi art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011 şi art. 249 C. proc. civ., apreciind în mod întemeiat că DGAMC nu a făcut dovada că sumele solicitate de reclamantă au fost efectiv virate către CNAS. În lipsa unei asemenea dovezi, chemarea în garanţie a acestei instituţii este lipsită de temei juridic.

În ceea ce priveşte recursul incident formulat de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că recurenta critică soluţia primei instanţe sub aspectul respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, susţinând că, în mod greşit, Curtea de Apel a reţinut că CNAS ar avea calitate procesuală în cauză, întrucât sumele plătite de reclamantă cu titlu de contribuţie "clawback" ar fi fost virate exclusiv în contul Ministerului Sănătăţii, iar nu în bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate.

Prin raportare la această critică, instanţa de recurs reţine că, potrivit art. 36 C. proc. civ., "calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii", iar "existenţa sau inexistenţa drepturilor şi obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond". Or, instanţa de fond a reţinut în mod corect că aspectele invocate de CNAS nu privesc lipsa calităţii procesuale pasive, ci temeinicia pretenţiilor deduse judecăţii, respectiv existenţa obligaţiei de restituire a sumelor achitate de reclamantă.

Prin urmare, calitatea procesuală pasivă a CNAS decurge din chiar formularea cererilor de chemare în garanţie, în care aceasta a fost indicată ca subiect pasiv al raportului juridic litigios, fiind pusă în discuţie eventuala sa obligaţie de restituire a unor sume ce s-ar fi aflat în gestiunea sa.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, excepţia invocată de CNAS vizează fondul dreptului, dacă există sau nu obligaţia efectivă de restituire şi nu lipsa calităţii procesuale pasive, care este o condiţie formală a legitimării procesuale.

De altfel, analiza asupra existenţei sau inexistenţei virării efective a sumelor către Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate a fost realizată de instanţa de fond în cadrul examinării pe fond a cererilor de chemare în garanţie, fiind concluzionat că nu s-a făcut dovada transferului acestor sume către CNAS. Acest aspect, însă, ţine de temeinicia cererii, nu de calitatea procesuală, astfel încât soluţia de respingere a excepţiei a fost legală.

În ceea ce priveşte argumentele recurentei CNAS, întemeiate pe O.U.G. nr. 104/2009 şi O.U.G. nr. 77/2011, Curtea constată că aceste dispoziţii nu exclud în mod absolut posibilitatea ca CNAS să fie parte într-un litigiu referitor la contribuţia clawback. Dimpotrivă, actele normative menţionate consacră o interdependenţă între Ministerul Sănătăţii şi CNAS în gestionarea şi utilizarea fondurilor rezultate din această contribuţie, ceea ce justifică citarea şi participarea CNAS în procesul de clarificare a obligaţiilor bugetare aferente.

Cât priveşte jurisprudenţa invocată de recurenta CNAS (deciziile civile nr. 2188/2017, nr. 6470/2019 şi nr. 3502/2020), Curtea reţine că aceste hotărâri au fost pronunţate în cauze distincte, cu particularităţi factuale diferite, nefiind incidente în prezenta cauză, unde instanţa de fond a procedat la o analiză completă a raportului juridic dedus judecăţii şi a probatoriului administrat.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâta Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili şi chemata în garanţie Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 221 din 9 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii.

Respinge recursurile declarate de pârâta Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili şi chemata în garanţie Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 221 din 9 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.