Public procurement offer rejection: admissibility of post-deadline procedural objections and substantive non-compliance with fire safety and price-per-square-meter criteria.

Şedinţa publică din data de 5 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 ianuarie 2022, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Naţională de Probaţiune, a solicitat:

(i) suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluţionarea definitivă a litigiului, precum şi suspendarea procedurii de atribuire având ca obiect închirierea unui imobil/spaţiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probaţiune Giurgiu;

(ii) anularea comunicării nr. 42/59794/16.12.2021 - comunicare rezultat etapa selecţie candidaţi, privind rezultatul evaluării ofertei depuse de A.;

(iii) obligarea autorităţii contractante la reluarea procedurii, la reevaluarea ofertei reclamantei şi la stabilirea ofertantului câştigător, iar în subsidiar anularea procedurii având ca obiect închirierea unui imobil/spaţiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probaţiune Giurgiu;

(iv) obligarea autorităţii contractante la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1431 din 17 martie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, invocată de pârâta Direcţia Naţională de Probaţiune prin întâmpinare, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea uneia dintre Secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Bucureşti, respectiv secţiei a VIII-a sau secţiei a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

1.3. Prin sentinţa civilă nr. 1241 din 16 iunie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

1.4. Prin decizia nr. 4512 din 06 octombrie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

1.5. După pronunţarea regulatorului de competenţă, dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24 noiembrie 2022, sub nr. x/2022*.

1.6. Prin încheierea din 18 mai 2023, instanţa de fond a luat act că reclamanta nu mai susţine cererea de suspendare, considerând că a rămas fără obiect ca urmare a finalizării procedurii.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1072 din 15 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Naţională de Probaţiune, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1072 din 15 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi trimiterea dosarului spre rejudecare.

Circumscris motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond nu a dat efect dispoziţiilor OMJ nr. 3372/C/2016, care impun publicarea anunţului de participare, a documentaţiei de atribuire, a caietului de sarcini, a modelului de contract şi a procedurii de închiriere în cel puţin 2 cotidiene locale/naţionale de largă circulaţie, pe pagina de Internet a instituţiei şi pagina de Internet a Ministerului Justiţiei, precum şi de a utiliza încă cel puţin un mijloc de publicitate suplimentar, pentru a asigura transparenţa procedurii. Consideră că vătămarea reclamantei constă în lipsa de transperanţă a procedurii, care a permis intimatei-pârâte să emită actele contestate printr-un abuz de putere.

Apreciază recurenta-reclamantă că, deşi OMJ nr. 3372/C/2016 stabileşte că selecţia se realizează la momentul expirării termenului de depunere a candidaturilor, selecţia a fost realizată la un moment aleatoriu. Actul contestat nu a fost întocmit conform procedurii, fiind semnat exclusiv de preşedintele comisiei, în aceleaşi condiţii fiind emisă şi comunicarea nr. 43/59794/2021, deşi ordinul de ministru impune ca acesta să fie emis de comisie şi înaintat spre aprobare conducătorului unităţii. Astfel fiind, lipsa întocmirii corespunzătoare şi lipsa aprobării conduc la nelegalitatea actelor contestate.

În ceea ce priveşte data la care a fost publicat anunţul - 23.08.2021, indicată în procesul-verbal de deschidere a ofertelor din 08.09.2021, recurenta-reclamantă susţine că această dată atestă că termenul de depunere a candidaturilor a fost de doar 15 zile, deşi OMJ nr. 3372/C/2016 impune ca termenul să fie de minim 15 zile de la data publicării anunţului. Instanţa de fond nu a analizat această critică de nelegalitate, apreciind că, prin prisma soluţiei date ofertei sale, este lipsită de relevanţă respectarea termenului acordat depunerii acesteia.

Astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar, Comisia de evaluare nu a realizat selecţia niciunui candidat la data de 08.09.2021, iar preşedintele comisiei (şi nu comisia) a transmis candidaţilor solicitare de clarificări, deşi ordinul ministrului justiţiei prevedea ca următoarea etapă să se refere doar la participanţii selectaţi, numai acestora urmând să li se transmită invitaţie pentru a doua etapă. Această modalitate la care a recurs pârâta, nereglementată, a permis îndepărtarea procedurii de criteriile impuse şi publicate şi încheierea contractului cu o persoană care nu îndeplinea criterii esenţiale enunţate în caietul de sarcini.

Mai arată recurenta-reclamantă că, potrivit OMJ nr. 3372/C/2016, procedura negocierii trebuia finalizată cu invitarea tuturor participanţilor, ceea ce nu s-a întâmplat.

Susţine şi că nu i s-a comunicat procesul-verbal întocmit cu ocazia analizării şi verificării documentelor prezentate de candidaţi, în care trebuiau consemnate ofertele inacceptabile, cele neconforme, cele admisibile şi oferta câştigătoare, deşi această obligaţie este impusă prin ordinul amintit. Dispoziţiile OMJ nr. 3372/C/2016 se completează cu cele ale Legii nr. 98/2016 şi H.G. nr. 395/2016 cu privire la respectarea principiilor aplicabile achiziţiei publice, care au fost încălcat în speţă, însă instanţa nu a analizat acest aspect de nelegalitate.

Circumscris motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că analiza instanţei de fond este contradictorie, întrucât a valorificat denumirea documentului întocmit de expertul MLPAT, respectiv "referat", fără a avea în vedere conţinutul acestui act, care a certificat starea construcţiei şi clasa de risc seismic, având valoarea unei expertize.

Totodată, apreciază că instanţa a menţinut greşit rezultatul procedurii, deşi reclamanta a făcut dovada că deţine avizul de prevenire şi stingere a incendiilor nr. 590.478/19.03.2002 pentru imobilul ofertat şi că a depus cerere pentru emiterea unui nou aviz la data de 02.09.2021. Acest aspect a fost verificat la data încheierii Procesului-verbal nr. x al şedinţei de deschidere a ofertelor, constatându-se existenţa documentului solicitat, însă, în mod contradictoriu, instanţa a reţinut că la data emiterii procesului-verbal s-a realizat doar o inventariere a documentelor.

Apreciază a fi contradictorie şi motivarea referitoare la preţul ofertat, în condiţiile în care reclamanta a răspuns clar şi complet cererii de clarificări, neexistând vreun dubiu cu privire la împrejurarea că oferta financiară privea toate corpurile de clădire C1, C2 şi C3 şi întreaga curte cu toate dotările aferente, iar nu doar corpul C1.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Naţională de Probaţiune a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând în esenţă că sentinţa recurată a realizat o corectă aplicare şi interpretare a legii la situaţia de fapt stabilită, motivarea hotărârii nefiind afectată de vreun viciu de legalitate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea adresată instanţei de contencios administrativ, reclamanta A. a solicitat anularea comunicării nr. 42/59794/16.12.2021, emisă de pârâta Direcţia Naţională de Probaţiune cu privire la rezultatul etapei de selecţie a candidaţilor, prin care i s-a adus la cunoştinţă reclamantei, în calitate de ofertant pentru procedura de închiriere a unui imobil/spaţiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probaţiune Giurgiu, că oferta sa a fost respinsă ca fiind inacceptabilă, potrivit prevederilor art. 215 alin. (4) din Legea nr. 98/2016. Consecutiv anulării acestei comunicări, reclamanta a solicitat şi obligarea autorităţii contractante la reluarea procedurii, la reevaluarea ofertei reclamantei şi la stabilirea ofertantului câştigător, iar în subsidiar anularea procedurii având ca obiect închirierea unui imobil/spaţiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probaţiune Giurgiu.

În susţinerea acţiunii în anulare, reclamanta a prezentat mai multe motive de nelegalitate ale procedurii desfăşurate de pârâtă în vederea închirierii unui imobil/spaţiu pentru utilizarea ca sediu al Serviciului de Probaţiune Giurgiu, care au fost considerate de instanţa de fond a fi în totalitate neîntemeiate, cu consecinţa respingerii cererii şi menţinerii actului atacat.

Întrucât va prezenta relevanţă în analiza motivelor de recurs, Înalta Curte observă că, în cuprinsul cererii introductive de instanţă, recurenta-reclamantă a invocat, din perspectiva cauzei juridice a acţiunii, următoarele motive de nelegalitate: (i) comisia de evaluare a considerat greşit a nu fi îndeplinită condiţia prezentării de către reclamantă a unei expertize tehnice care să certifice starea construcţiei şi clasa de risc seismic, în condiţiile în care aceasta a depus un referat cu acelaşi conţinut, întocmit de un expert MLPAT; (ii) comisia de evaluare a considerat în mod nelegal că reclamanta nu a îndeplinit cerinţa depunerii autorizaţiei de securitate la incendiu conform H.G. nr. 571/2016 sau, după caz, a unei adrese x din care să rezulte că imobilul nu se încadrează în prevederile H.G. nr. 571/2016, deşi aceasta a depus un aviz de securitate la incendiu şi dovada depunerii cererii de eliberare a unui nou aviz; (iii) comisia de evaluare a considerat în mod nelegal că oferta financiară depusă de reclamantă nu se raportează la preţul/mp, aşa cum a fost solicitat.

În recurs, reclamanta s-a prevalat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

În ceea ce priveşte motivul de recurs prin care se reiterează nerespectarea cerinţelor de transparenţă a procedurii prin nepublicarea anunţului de participare, a documentaţiei de atribuire, a caietului de sarcini, a modelului de contract şi a procedurii de închiriere în cel puţin 2 cotidiene locale/naţionale de largă circulaţie, pe pagina de Internet a instituţiei şi pagina de Internet a Ministerului Justiţiei, precum şi prin utilizarea încă a cel puţin un mijloc de publicitate suplimentar, Înalta Curte constată că nu poate fi primit în cauză.

După cum în mod corect a subliniat instanţa de fond, acest motiv de pretinsă nelegalitate a fost invocat nu prin cererea de chemare în judecată, ci după închiderea dezbaterilor asupra fondului cauzei şi reţinerea cauzei în pronunţare, prin notele scrise depuse la 28.05.2023.

Raportat la prevederile art. 204 din C. proc. civ., modificarea cererii de chemare în judecată sub aspectul obiectului, prin adăugarea unor noi capete de cerere, ori sub aspectul cauzei juridice, prin invocarea unor motive de anulare suplimentare faţă de cele arătate în cererea introductivă, nu poate fi făcută de reclamant decât până la primul termen de judecată la care acesta este legal citat, astfel că orice modificare intervenită după acest termen poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părţilor, situaţie neregăsită în speţă.

De altfel, recurenta-reclamantă nu s-a referit în cererea de recurs la această chestiune, respectiv nu a justificat formularea, din punct de vedere procedural, a unor motive de nelegalitate noi în afara termenului prevăzut de art. 204 din C. proc. civ.

În pofida modificării tardive a cererii, instanţa de fond s-a aplecat asupra acestui motiv de nelegalitate şi a constat caracterul său neîntemeiat, reţinând că pretinsele neregularităţi legate de modul de realizare a publicităţii procedurii de atribuire nu au împiedicat-o pe reclamantă să se înscrie în procedură şi să depună în timp util oferta, neindicând şi nedovedind existenţa unei vătămări.

Or, recurenta-reclamantă nu a indicat nici în recurs care a fost vătămarea concretă pe care ar fi suferit-o prin modalitatea contestată de realizare a publicităţii procedurii, susţinând succint şi generic, fără un raţionament logico-juridic şi fără o demonstraţie adecvată, că lipsa de transparenţă a procedurii a permis intimatei-pârâte să emită actele contestate printr-un abuz de putere. Nu se arată însă în memoriul de recurs nici actele avute în vedere de recurenta-reclamantă, nici în ce a constat pretinsul abuz de putere, în condiţiile în care problema vizând publicitatea procedurii de atribuire poate afecta doar posibilitatea recurentei-reclamante de a lua cunoştinţă de existenţa procedurii şi de a se înscrie ca ofertant, situaţie care nu a fost invocată în cauză, nemulţumirea acesteia vizând rezultatul procedurii, iar nu faza iniţială a înscrierii în procedură. De altfel, recurenta-reclamantă a şi participat la procedura litigioasă prin depunerea unei oferte.

Înalta Curte observă că aceeaşi situaţie este relevată şi în privinţa motivelor de nelegalitate referitoare la: momentul realizării selecţiei şi semnarea unor documente din cadrul procedurii, inclusiv a comunicării nr. 42/59794/16.12.2021, doar de către preşedintele comisiei de evaluare; nerespectarea termenului de depunere a candidaturilor; neselectarea ofertelor la data deschiderii lor; emiterea unor solicitări de clarificări către toţi ofertanţii; neinvitarea tuturor participaţilor la negociere; necomunicarea către partea recurentă-reclamantă a procesului-verbal întocmit cu ocazia analizării şi verificării documentelor prezentate de candidaţi.

Aceste pretinse neregularităţi au fost invocate de partea reclamantă tot prin notele scrise depuse la data de 28.05.2023, nefiind menţionate în cuprinsul cererii introductive de instanţă.

În consecinţă, sunt nefondate criticile recurentei-reclamante prin care se susţine că instanţa de fond ar fi omis a analiza parte din motivele de nelegalitate invocate, câtă vreme judecătorul cauzei are obligaţia de a examina pretenţiile şi apărările părţilor formulate cu respectarea normelor de procedură.

Câtă vreme aceste motive de nelegalitate nu au fost enunţate în modalitatea şi termenul prevăzute de art. 194 şi art. 204 din C. proc. civ., instanţa de fond nu a fost legal învestită cu examinarea lor, astfel că nu se poate reţine omisiunea invocată de reclamanta-recurentă, instanţa pronunţându-se în limitele învestirii sale, cu respectarea art. 9, art. 22 alin. (6), art. 237 alin. (2) pct. 3 şi art. 397 din C. proc. civ., raportat şi la principiile contradictorialităţii şi dreptului la apărare, prevăzute de art. 13-14 din acelaşi cod.

De altfel, din cuprinsul sentinţei recurate rezultă că instanţa de fond s-a referit în mod global la toate aceste motive de nelegalitate, arătând că, deşi tardiv formulate, acestea sunt şi neîntemeiate, câtă vreme oferta reclamantei a fost respinsă ca fiind inacceptabilă, în temeiul dispoziţiilor art. 215 alin. (4) din Legea nr. 98/2016, pretinsele neregularităţi invocate nefiind de natură a înlătura această concluzie.

Înalta Curte subliniază însă că motivul principal al respingerii/neanalizării acestor motive este acela al invocării lor la un moment procesual la care reclamanta nu mai putea aduce modificări/completări cererii de chemare în judecată, în absenţa acordului expres al celeilalte părţi, cadrul procesual obiectiv fiind stabilit prin acţiunea în anulare, în raport de care s-au formulat apărări de către pârâtă şi s-au administrat probatorii.

Recurenta-reclamantă A. a formulat critici şi cu privire la considerentele şi soluţia instanţei de fond vizând motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă.

În ceea ce priveşte faptul că, în loc de expertiza tehnică solicitată de comisia de evaluare, reclamanta a retransmis, la solicitarea de clarificări, un referat întocmit de un expert atestat MLPAT, prin care se certifică starea construcţiei şi clasa de risc seismic pentru un proiect de amenajare spaţiu comercial şi locuinţă, Înalta Curte reţine că în mod corect prima instanţă a constatat că nu se identifică niciun motiv de nelegalitate a soluţiei de respingere a ofertei reclamantei pentru lipsa expertizei tehnice.

Câtă vreme reclamanta avea obligaţia depunerii unei expertize tehnice care să conţină obiectivele şi concluziile indicate de comisia de evaluare, această cerinţă nu poate fi considerată îndeplinită prin depunerea unui referat, chiar întocmit de un expert atestat MLPAT. Cele două lucrări se elaborează în condiţii şi după reglementări diferite, neavând aceeaşi valoare juridică şi tehnică.

În consecinţă, depunerea referatului întocmit de un expert MLPAT nu asigură îndeplinirea cerinţei depunerii unei expertize tehnice prin care se certifică starea construcţiei şi clasa de risc seismic, astfel că oferta reclamantei nu îndeplinea condiţia prevăzută în documentaţia de atribuire.

Nefondate sunt şi criticile recurentei-reclamante referitoare la îndeplinirea cerinţei depunerii autorizaţiei de securitate la incendiu conform H.G. nr. 571/2016 sau, după caz, a unei adrese x din care să rezulte că imobilul nu se încadrează în prevederile H.G. nr. 571/2016.

În dovedirea îndeplinirii acestei condiţii, recurenta-reclamantă a depus avizul de prevenire şi stingere a incendiilor nr. 590.478/19.03.2002 pentru imobilul ofertat, vizând desfăşurarea unor activităţi de producere şi desfacere produse de patiserie, cofetărie şi îngheţată şi dovada că a depus cerere pentru emiterea unui nou aviz la data de 02.09.2021. Or, acest aviz şi cererea de emitere a unui nou aviz nu fac dovada existenţei unei autorizaţii de prevenire şi stingere a incendiilor, astfel că oferta reclamantei nu îndeplinea condiţiile prevăzute în documentaţia de atribuire.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, în mod corect a reţinut instanţa de fond că aceste documente nu au fost însuşite de comisia de evaluare la data de 08.09.2021, câtă vreme, în procesul-verbal nr. x al şedinţei de deschidere a ofertelor, înregistrat sub nr. x/08.09.2021, comisia de evaluare a precizat că în următoarele şedinţe de evaluare vor fi analizate în detaliu documentele depuse de ofertanţi, astfel cum au fost identificate la momentul deschiderii ofertelor. Aşadar, la momentul emiterii procesului-verbal nr. x/08.09.2021, comisia de evaluare a procedat doar la o inventariere a documentelor depuse de ofertanţi, strict din punct de vedere al depunerii/nedepunerii lor, iar nu al conţinutului şi valabilităţii/validităţii lor.

În ceea ce priveşte al treilea motiv de respingere a ofertei recurentei-reclamante, respectiv depunerea unei oferte financiare care nu corespunde cerinţelor din documentaţia de atribuire, Înalta Curte constată, de asemenea, că sunt nefondate criticile din recurs, prima instanţă concluzionând în mod corect asupra neîndeplinirii acestei cerinţe de către partea reclamantă.

Recurenta-reclamantă a formulat oferta financiară prin indicarea unui preţ de 12.240,00 RON/lună, ofertă menţinută şi precizată, la solicitarea de clarificări a comisiei de evaluare, în sensul că acest preţ este stabilit pentru toate corpurile de clădire (C1+C2+C3) şi întreaga curte cu dotările aferente. Or, conform documentaţiei de atribuire, oferta financiară trebuia stabilită în raport de preţ/mp, având în vedere că criteriul de atribuire stabilit de autoritatea contractantă pentru procedura de atribuire a fost "preţul cel mai scăzut/mp".

Este lipsit de relevanţă argumentul recurentei-reclamante, în sensul că răspunsul la cererea de clarificări a fost clar şi complet, neexistând vreun dubiu cu privire la împrejurarea că oferta financiară privea toate corpurile de clădire şi întreaga curte cu toate dotările aferente, iar nu doar corpul C1. Soluţia de respingere a ofertei reclamantei nu s-a fundamentat pe existenţa unui dubiu referitor la imobilul/imobilele ofertate spre închiriere, ci pe neindicarea preţului/mp, astfel cum s-a prevăzut în documentaţia de atribuire, în condiţiile în care acest criteriu era esenţial la atribuirea contractului.

Având în vedere toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond este legală, conchizând în mod just asupra netemeiniciei acţiunii în anulare şi, corelativ, asupra legalităţii actului contestat, iar criticile din recurs formulate de reclamantă nu sunt apte să conducă la reformarea sentinţei atacate.

În consecinţă, nefiind incidente motivele de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1072 din 15 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.