Public domain certification: legal nature of pre-issuance inventory acts and pretrial complaint requirements for unilateral administrative measures

Şedinţa publică din data de 5 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10 februarie 2023, pe rolul Tribunalului Ialomiţa, secţia civilă, reclamanta Parohia Munteni Buzău, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Munteni Buzău, prin Primar, Consiliul Local al Comunei Munteni Buzău şi Guvernul României, a solicitat:

(i) anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 28 adoptată de Consiliul Local al Comunei Munteni Buzău, din data de 30.08.1999, cu completările şi modificările ulterioare, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localităţii, în sensul de a se elimina poziţiile 16 şi 18 prin care s-a introdus în domeniul public al localităţii terenul cu destinaţie cimitir;

(ii) anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, anexa nr. 42, în ceea ce priveşte poziţia cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Munteni Buzău a cimitirului Parohiei.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 413 din 10 aprilie 2023, Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 19 aprilie 2023.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2040 din 11 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţiile netimbrării, a inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile şi a lipsei calităţii procesuale pasive ca neîntemeiate;

(ii) a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia Munteni Buzău, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Munteni Buzău, prin Primar, Consiliul Local al Comunei Munteni Buzău şi Guvernul României;

(iii) a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local nr. 28 adoptată de Consiliul Local al Comunei Munteni - Buzău din data de 30.08.1999, cu completările şi modificările ulterioare, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Munteni - Buzău, respectiv poziţiile 16 şi 18 prin care s-a menţionat terenul cu destinaţie cimitir;

(iv) a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, anexa nr. 42, în ceea ce priveşte poziţia cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ-Teritoriale Munteni a cimitirului Munteni - Buzău;

(v) a obligat pârâţii la plata către reclamantă a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă de timbru).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2040 din 11 decembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, solicitând casarea în parte a hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât critică soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, învederând că această procedură este obligatorie, conform art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 193 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ.. Deşi a solicitat anularea H.G. nr. 1353/2001, reclamanta nu a formulat plângere prealabilă faţă de acest act, anterior depunerii acţiunii, depunând plângere prealabilă doar cu privire la Hotărârea Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28 din 30.08.1999.

Consideră recurentul-pârât că H.G. nr. 1353/2001 de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este singurul act administrativ cu caracter individual producător de efecte juridice, în timp de hotărârea consiliului local de însuşire a inventarului public al unităţii administrativ-teritoriale reprezintă doar o operaţiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se, neavând natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Lega nr. 554/2004 şi art. 21 din Legea nr. 213/1998. În consecinţă, reclamanta avea obligaţia de a formula plângere prealabilă, adresată autorităţii emitente, prin care să solicite revocarea actului, formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii consiliului local nefiind de natură a suplini această omisiune.

Susţine că adoptarea şi publicarea actului administrativ - H.G. nr. 1353/2001 - nu sunt suficiente pentru a se considera că acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, astfel că nu este incidentă excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care înlătură obligaţia parcurgerii procedurii prealabile într-o astfel de situaţie. Deşi afirmă existenţa acestei situaţii de excepţie, reclamanta nu a demonstrat şi nici dovedit că, în baza H.G. nr. 1353/2001, au fost încheiate acte juridice prin care să se constituie în favoarea unor terţe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul în litigiu, raportându-se doar la adoptarea şi publicarea actului.

În consecinţă, recurentul-pârât apreciază că parcurgerea procedurii prealabile de contestare a H.G. nr. 1353/2001 era obligatorie, în caz contrar acţiunea fiind inadmisibilă. Subsecvent, cererea de anulare a hotărârii consiliului local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât contestă soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând că, raportat la petitul prin care se solicită anularea unei hotărâri emise de un organ al administraţiei publice locale, Guvernul României nu are nici capacitate juridică civilă, nici calitate procesuală pasivă. Consideră că Guvernul României poate sta în judecată numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor sale legale stabilite conform O.G. nr. 57/2019, iar în speţă, prin primul capăt de cerere se contestă un act emis de o altă autoritate.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât susţine că soluţia de anulare parţială a H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii, hotărârea fiind temeinică şi legală şi adoptată, astfel cum rezultă din nota de fundamentare, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Administraţiei Publice, Prefectura judeţului Ialomiţa şi Consiliul Judeţean Ialomiţa. Guvernul României are doar competenţa de a atesta apartenenţa bunurilor la domeniul public, iar nu de a inventaria el însuşi aceste bunuri, respectiv de a interveni în vreun fel asupra inventarelor însuşite de consiliile locale/judeţene.

Arată că la elaborarea H.G. nr. 1353/2001 au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi H.G. nr. 555/2001.

Subliniază că actul de atestare a bunurilor din domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept. Prin astfel de acte, consiliile locale/judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat cu privire la bunurile lor, neavând efect asupra proprietăţii altor persoane. Totodată, referitor la actele administrative emise de Guvern, Curtea Constituţională a statuat că acestea doar confirmă regimul juridic al unor bunuri enumerate în acte ale autorităţilor publice locale, deci nu au efect constitutiv de drepturi.

Mai arată recurentul-pârât că, potrivit Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi Legii nr. 489/2016 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, iar cimitirele comunale, orăşeneşti sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici.

În opinia recurentului-pârât, analiza valabilităţii titlului unităţii administrativ teritoriale este de competenţa instanţelor de drept comun, instanţa de contencios administrativ analizând legalitatea actului administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la data adoptării lui.

Printr-un ultim rând de critici, recurentul-pârât critică şi soluţia de obligare la plata sumei de 100 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciind că Guvernul României nu se află în culpă, întrucât pârâta unitate administrativ teritorială este emitenta actului care a stat la baza adoptării hotărârii de Guvern anulate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Parohia Muntenii Buzău a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Alte aspecte procesuale relevante

Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă Parohia Munteni Buzău prin întâmpinare, a fost respinsă la termenul de judecată din 5 februarie 2025, pentru considerentele înfăţişate în practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recursul declarat de pârâtul Guvernul României, subsumat motivelor de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., a criticat soluţia dată excepţiilor inadmisibilităţii şi lipsei calităţii procesuale pasive, soluţia pronunţată pe fondul cauzei, precum şi obligaţia accesorie de plată a cheltuielilor de judecată, singura soluţie nerecurată fiind aceea de respingere a excepţiei netimbrării acţiunii.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile" [s.n.].

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Referitor la motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

II.1. Referitor la criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României cu privire la soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte constată, în ceea ce priveşte natura juridică a H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 şi H.G. nr. 1353/2001, că hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă actul administrativ unilateral producător de efecte juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce hotărârea de consiliu local prin care se însuşeşte inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale reprezintă o operaţiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ individual.

Potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local".

Procedura de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale constă aşadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operaţiuni tehnico-materiale şi administrative de întocmire, însuşire şi centralizare a inventarelor şi de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale.

În acest context, instanţa de control judiciar arată că hotărârea de guvern prezintă toate caracteristicile enumerate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act unilateral administrativ cu caracter individual, emis în executarea legii, care produce efectul juridic al atestării apartenenţei bunurilor la domeniul public al unităţii administrativ teritoriale.

În schimb, hotărârea consiliului local nr. 28/1999 reprezintă doar actul de însuşire a inventarului bunurilor din domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, care, în lipsa hotărârii de guvern de atestare a acestui inventar, nu produce efectele prevăzute de Legea nr. 213/1998.

Pornind de la aceste premise, Înalta Curte constată că actul administrativ în raport de care reclamanta avea obligaţia de a face dovada formulării plângerii prealabile anterior depunerii acţiunii în anulare, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, este H.G. nr. 1353/2001, câtă vreme H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 are doar valoarea juridică a unei operaţiuni administrative premergătoare.

Instanţa de fond a reţinut că reclamanta a depus la dosar dovada parcurgerii procedurii prealabile în raport de H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999, solicitând revocarea acestei hotărâri şi a apreciat că actul administrativ unilateral individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil şi a produs efectele juridice la momentul publicării sale în Monitorul Oficial, astfel că reclamanta nu mai avea obligaţia de a formula plângere prealabilă împotriva hotărârii de guvern, fiind incidentă excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Contestând această concluzie a instanţei de fond, recurentul-pârât a susţinut că simpla publicare în Monitorul Oficial a actului administrativ nu echivalează cu intrarea în circuitul civil şi producerea de efecte juridice, astfel că era necesar ca partea reclamantă să aducă dovezi suplimentare în sprijinul incidenţei excepţiei prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că este corectă soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile împotriva actului administrativ dedus judecăţii, însă argumentele din sentinţă care susţin această concluzie nu vor fi reţinute de instanţa de recurs, întrucât intrarea în circuitul civil şi producerea efectelor juridice de către H.G. nr. 1353/2001 nu sunt reprezentate de momentul publicării actului administrativ individual în Monitorul Oficial.

Este adevărat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, efectul hotărârii de Guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unui cimitir) la domeniul public de interes local (în speţă, domeniul public al Comunei Munteni Buzău, judeţul Buzău). Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate, iar acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial. Însă efectul atestării nu se suprapune cu sintagma de "intrare în circuitul civil", din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Verificând jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional în materia intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil, Înalta Curte observă că, prin decizia nr. 121 din 7 martie 2024, Curtea Constituţională a României a reţinut prin decizia nr. 121/2024 că "26 . . . . . . . . . .prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, constituie consacrarea legislativă a principiului revocabilităţii actelor administrative, conţinând norme de procedură ce instituie calea prin intermediul căreia pot fi supuse controlului de legalitate, la cererea autorităţii emitente, actele administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Potrivit acestui text legal, actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autorităţile emitente, constatarea nulităţii sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanţa judecătorească competentă prin introducerea unei acţiuni în termen de un an de la data emiterii actului. Principiul revocabilităţii actelor administrative este, alături de principiul legalităţii, un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, având consacrare implicită în art. 21 şi 52 din Constituţie şi suport legal în art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Jurisprudenţa a statuat că, în principiu, toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale cu unele excepţii; printre actele administrative individuale exceptate se regăsesc şi actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au generat drepturi subiective garantate de lege . . . . . . . . . .28. Curtea a subliniat că, în contextul Deciziei nr. 624 din 26 octombrie 2016, intrarea actului administrativ în circuitul civil şi producerea de efecte juridice nu se realizează prin simpla emitere a ordinului de atribuire a titlului de doctor, ci doar dacă acesta a generat la rândul său raporturi juridice distincte.

În acest sens, la paragraful 55 din această decizie, Curtea a reţinut că deţinerea titlului de doctor poate constitui o condiţie pentru accederea într-o funcţie, pentru dobândirea unei calităţi profesionale, a unui statut profesional, iar, uneori, are implicaţii inclusiv sub aspect patrimonial, ...".

De asemenea, prin decizia nr. 66/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut tot cu privire la problema intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil că "76. Infirmarea deciziei de inadmisibilitate a ofertei, ca urmare a controlului de legalitate exercitat de C.N.S.C. sau de instanţa de contencios administrativ, obligă comisia de evaluare din cadrul autorităţii contractante de a proceda la reevaluarea ofertei, prin verificarea celorlalte aspecte care caracterizează admisibilitatea acesteia şi care nu au fost cercetate la prima evaluare, fără a avea posibilitatea extinderii acestui proces de verificare cu privire la cele pe care le-a verificat în etapa de evaluare, conform art. 65 alin. (2) şi art. 133 din normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, şi care nu au făcut obiectul vreunei solicitări de remediere sau contestări, raportul de evaluare în măsura în care le confirmă, privit ca act administrativ, fiind definitiv şi executoriu sub acest aspect. Cu atât mai mult, în situaţia dată, nu se poate extinde procesul de reevaluare asupra celorlalte oferte declarate ca admisibile sau inadmisibile şi în privinţa cărora raportul de evaluare nu a fost contestat, fiind contrar principiului securităţii juridice declararea ca neconformă sau inacceptabilă a unei oferte declarate anterior admisibilă sau invers, conduită care echivalează cu o revocare a unui act administrativ care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice".

Din analiza ambelor decizii reiese că abordarea jurisprudenţială a instanţei supreme şi a celei de contencios constituţional cu privire la problema intrării în circuitul civil a unui act administrativ individual, vizând un destinatar determinat sau determinabil, nu este limitată exclusiv la situaţia unui terţ, dobândită ulterior ca efect al actului administrativ unilateral contestat, ci inclusiv la situaţia destinatarului acelui act.

În sensul celor de mai sus, se reţine şi împrejurarea că, prin soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 5 noiembrie 2024, s-a stabilit că hotărârea consiliului local prin care se aprobă inventarul bunurilor care urmează a fi atestate în domeniul public reprezintă o operaţiune premergătoare emiterii hotărârii de Guvern privind atestarea domeniului public, aceasta din urmă fiind actul administrativ producător de efecte juridice; totodată, referitor la intrarea în circuitul civil a hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor aparţinând domeniului public al judeţelor/comunelor/oraşelor, în analiza incidenţei art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind lipsa obligativităţii parcurgerii procedurii prealabile, s-a stabilit că simpla publicare a hotărârii de guvern nu echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, ci urmează a se aprecia de la caz la caz, în funcţie de probatoriul administrat.

În consecinţă, având în vedere aceste considerente, Înalta Curte apreciază că sunt eronate considerentele instanţei de fond, prin care s-a reţinut incidenţa art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv lipsa obligativităţii parcurgerii procedurii prealabile, ca urmare a publicării H.G. nr. 1353/2001 în Monitorul Oficial.

Cu toate acestea, soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii este corectă, neputându-se reţine că reclamanta a omis a urma procedura administrativă prealabilă prevăzută de lege.

Astfel, Înalta Curte constată, din analiza plângerii prealabile înregistrate de recurenta-reclamantă la Primăria Comunei Munteni Buzău, că aceasta viza, deopotrivă, revocarea atât a H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999, cât şi a H.G. nr. 1353/2001. Deşi modalitatea de formulare a solicitării de revocare este lipsită de rigurozitate, iar plângerea a fost trimisă de reclamantă doar autorităţii publice locale, din cuprinsul său rezultă suficiente elemente care să confirme că manifestarea de voinţă a recurentei-reclamante era în sensul revocării administrative a ambelor hotărâri contestate, cu consecinţa expres arătată a modificării inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei şi atestarea acestuia printr-o nouă hotărâre de guvern.

În acest context, revenea Primăriei Comunei Munteni Buzău să fi înaintat o copie a plângerii administrative prealabile şi către Guvernul României, emitentul H.G. nr. 1353/2001, pentru a se emite răspuns potrivit legii de către autoritatea competentă, chiar dacă recurenta-reclamantă a omis să se adreseze şi autorităţii publice centrale.

Aşadar, Înalta Curte apreciază că procedura plângerii prealabile a fost urmată în cauză, conform art. 7 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ., neprezentând utilitate analiza incidenţei dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte mai are în vedere şi că argumentul neurmării procedurii prealabile de către reclamantă, invocat de către recurentul-pârât Guvernul României, are un evident caracter formal, câtă vreme poziţia sa procesuală constantă este aceea de respingere a tuturor susţinerilor de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă şi de refuz de revocare a H.G. nr. 1353/2001. Procedura plângerii prealabile este reglementată de legiuitor ca un instrument juridic prin care autoritatea publică poate să îşi revoce propriul act administrativ, preîntâmpinând procedura judiciară de anulare a acestuia; or, în speţă, este evident că recurentul-pârât Guvernul României nu ar fi dat curs solicitării de revocare a actului administrativ contestat.

În consecinţă, contrar criticilor recurentului-pârât, excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost în mod corect respinsă de instanţa de fond, considerentele care susţin această soluţie, întemeiate pe dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, urmând a fi înlăturate şi înlocuite cu cele din prezenta decizie.

II.2. Nefondate sunt şi criticile recurentului-pârât Guvernul României referitoare la soluţia dată excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive cu privire la primul capăt al cererii de chemare în judecată.

Această excepţie a fost invocată cu privire la petitul având ca obiect anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28/30.08.1999, recurentul-pârât susţinând că nu justifică legitimare procesuală pasivă, întrucât nu este emitent al acestui act.

Or, după cum în mod corect a învederat şi instanţa de fond, reclamanta nu a chemat în judecată pârâtul Guvernul României raportat la solicitarea de anulare parţială a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28/30.08.1999, ci în considerarea calităţii sale de emitent al H.G. nr. 1353/2001, act deopotrivă contestat în cauză, prin cel de-al doilea capăt de cerere.

Reclamanta a justificat calitatea procesuală pasivă a fiecăruia dintre cei doi pârâţi în raport de pretenţiile concrete din fiecare petit al cererii, fără a se putea considera că pretenţiile în anularea actului emis de autoritatea locală ar fi fost formulate în contradictoriu cu Guvernul României.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în mod corect excepţia a fost respinsă, Guvernul României având calitate procesuală în cauză în calitate de emitent al propriului său act, în soluţionarea celui de-al doilea petit al acţiunii, prin care se solicită anularea H.G. nr. 1353/2001.

Aceasta şi în condiţiile în care, în recurs, recurentul-pârât nu a criticat, în mod efectiv, considerentele instanţei de fond pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a excepţiei, rezumându-se la reiterarea argumentelor expuse în fond, neindicând un motiv concret de nelegalitate a soluţiei recurate.

II.3. Referitor la criticile recurentului-pârât Guvernul României vizând soluţia pronunţată pe fondul cauzei.

În esenţă, recurentul-pârât a susţinut că H.G. nr. 1353/2001 a fost emisă cu respectarea cadrului legislativ, raportat la obiectul său şi atribuţiile Guvernului României în procedura de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale, acesta neavând obligaţia inventarierii acestor bunuri şi verificării valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ teritorială deţine bunurile în discuţie.

Înalta Curte observă că, în speţă, pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Munteni Buzău şi Consiliul Local al Comunei Muntenii Buzău nu au declarat recurs împotriva soluţie de anulare a H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al acestei localităţi, în privinţa poziţiilor nr. 16 şi nr. 18 referitoare la terenul cu destinaţie cimitir.

Totodată, recursul pârâtului Guvernul României nu are în vedere şi soluţia de anulare a hotărârii consiliului local, contestată fiind dosar soluţia de anulare a H.G. nr. 1353/2001.

Ca atare, soluţia de anulare în parte a hotărârii consiliului local a căpătat caracter definitiv, nefăcând obiectul analizei instanţei de control judiciar, în lipsa învestirii cu o cale de atac declarată împotriva acestei soluţii.

Instanţa de fond a reţinut că în cauză nu s-a probat de către emitentul Hotărârii Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28/30.08.1999 împrejurarea că a dobândit proprietatea printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietăţii publice asupra terenului menţionat ca fiind cimitir, evidenţiat la poziţiile nr. 16 şi 18 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Munteni Buzău, motiv pentru care a pronunţat o soluţie de anulare parţială a actului administrativ menţionat.

Pe cale de consecinţă, odată constatată, cu caracter definitiv, nulitatea acestei operaţiuni administrative premergătoare, care a stat în mod esenţial la baza cuprinderii în Anexa nr. 42 a H.G. nr. 1353/2001 a cimitirului în discuţie, consecinţa directă este aceea a constatării nelegalităţii actului administrativ emis de Guvern, prin care se atestă apartenenţa la domeniul public al localităţii a terenului cu destinaţie de cimitir.

Este de necontestat că Guvernul României nu are în atribuţii inventarierea şi verificarea titlului cu care sunt incluse bunurile în domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale, ci doar în atestarea apartenenţei acestor bunuri la domeniul amintit. Or, tocmai acest argument conduce la soluţia de anulare a H.G. nr. 1353/2001, în sensul că, atâta vreme cât, la emiterea H.G. nr. 1353/2001, Guvernul României nu a efectuat propriile verificări asupra titlului cu care sunt incluse bunurile în domeniul public al comunei, ci s-a fundamentat pe actul consiliului local de inventariere a cimitirului ca făcând parte din domeniul public al Comunei Munteni Buzău, nelegalitatea parţială a actului emis de autoritatea locală afectează şi legalitatea poziţiei corespunzătoare din lista anexă la H.G. nr. 1353/2001, referitoare la cimitirul în discuţie.

Cât priveşte apărarea recurentului-pârât vizând legalitatea actului administrativ în raport de elementele avute în vedere la data emiterii lui şi de respectarea procedurii de atestare prevăzută de lege, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat, în raport de efectul retroactiv al nulităţii. Anularea hotărârii consiliului local produce efecte retroactive de la data adoptării sale, astfel că şi hotărârea de Guvern este afectată de nulitate tot de la data emiterii sale, câtă vreme operaţiunea administrativă premergătoare s-a dovedit a fi contrară legii. Nevalabilitatea hotărârii de consiliu local, desfiinţată prin efectul anulării sale de către instanţa de judecată, reprezintă un motiv esenţial şi suficient prin el însuşi pentru a concluziona că actul administrativ adoptat de Guvern nu a respectat cerinţele de legalitate de procedură şi de fond la emiterea sa.

Înalta Curte mai reţine şi că argumentele recurentului-pârât, întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi Legii nr. 489/2016 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, nu prezintă relevanţă pentru situaţia de fapt în cauză.

În prezentul cadru procesual obiectiv şi subiectiv, instanţa de contencios administrativ şi fiscal nu este chemată să stabilească titularul dreptului de proprietate asupra cimitirului şi categoria în care acesta se încadrează (cimitir comunal ori parohial), ci să analizeze dacă, la inventarierea şi atestarea acestui bun în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, au fost respectate toate condiţiile legale. Or, deşi autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, în speţă nu s-a demonstrat, conform probelor administrate în cauză de către pârâţi, deţinerea unui titlu de proprietate pe baza căruia consiliul local a dispus includerea acestui cimitir în inventarului cuprinzând bunurile din domeniul public al Comunei Munteni Buzău.

În consecinţă, pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt nefondate toate criticile de nelegalitate formulate de recurentul-pârât Guvernul României cu privire la soluţia de fond privind anularea H.G. nr. 1353/2001.

II.4. Urmare a invalidării motivelor de recurs privind atât excepţiile, cât şi fondul cauzei, Înalta Curte constată că se impune şi respingerea motivului de recurs vizând obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă.

Potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ., partea care pierde procesul va fi obligată la suportarea cheltuielilor făcute de partea care a câştigat, iar în speţă pârâtul Guvernul României reprezintă una dintre autorităţile publice faţă de care acţiunea a fost admisă. Fiind în culpă procesuală, în mod legal a fost obligat acest pârât, alături de ceilalţi co-pârâţi, la plata cheltuielilor suportate de reclamantă (100 RON taxă judiciară de timbru).

Împrejurarea că soluţia de anulare a H.G. nr. 1353/2001 a decurs din anularea H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 nu are relevanţă în privinţa cheltuielilor de judecată, toţi pârâţii fiind în culpă procesuală ca urmare a invalidării apărărilor lor şi constatării temeiniciei pretenţiilor reclamantei, cu consecinţa anulării actelor contestate.

Pentru toate considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 2040 din 11 decembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.