Statutory limitation period for challenging individual administrative acts certifying public domain inventory

Şedinţa publică din data de 12 noiembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. 382/64 la data de 11.07.2023 reclamanta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a chemat în judecată pe pârâţii Unitatea Administrativ - Teritorială Comuna Lisa şi Guvernul României, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună, în principal, anularea poziţiei nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa, construit din cărămidă, acoperit cu ţiglă, situat în intravilanul satului Lisa nr. 361, care cuprinde: 3 cabinete, sală de tratamente, sală de aşteptare, grup sanitar, locuinţă medic (2 camere, hol, cămară, debara) - proprietar comuna Lisa şi anularea poziţiei nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafaţă de 4.326 mp - proprietar comuna Lisa, din Anexa nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002, privind atestarea domeniului public al judeţului Braşov, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Braşov, şi, în subsidiar, obligarea pârâţilor la efectuarea demersurilor legale pentru elaborarea unei hotărâri de Guvern şi adoptarea acesteia pentru modificarea Anexei nr. 31 "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Lisa" la H.G. nr. 972/2002, în sensul anulării poziţiei nr. 38 privind imobilul clădire - Dispensar uman Lisa nr. 361 şi a poziţiei nr. 46 privind imobilul teren intravilan aferent Dispensarului uman Lisa nr. 361, nr. top x, suprafaţă de 4.326 mp.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 177/2023 din 22 noiembrie 2023, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prematurităţii şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, excepţii invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

A respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâta UAT Comuna Lisa prin întâmpinare.

A admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii, invocată de pârâta UAT Comuna Lisa prin întâmpinare, şi, în consecinţă a respins acţiunea, ca tardiv formulată.

A obligat reclamanta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate să plătească pârâtei UAT Comuna Lisa suma de 7.500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 177/2023 din 22 noiembrie 2023 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Prima critică priveşte admiterea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, invocată de pârâta UAT Comuna Lisa.

Recurenta arată că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că reclamanta avea cunoştinţă de conţinutul actului administrativ contestat încă din data de 18.05.2020, când a formulat o cerere către Primăria Lisa, şi că termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 era depăşit. CNAS susţine că instanţa a aplicat eronat dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât în cauză sunt incidente prevederile art. 11 alin. (4) teza a II-a din aceeaşi lege, care consacră posibilitatea atacării oricând a actelor administrative cu caracter normativ.

Se arată că Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Braşov, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţ, are caracter normativ, fiind emisă cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

În consecinţă, acţiunea nu putea fi considerată tardivă.

A doua critică vizează calificarea juridică a actului administrativ contestat.

Instanţa de fond a reţinut că Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 ar fi un act administrativ cu caracter individual, întrucât identifică imobilele ce fac parte din domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale.

CNAS susţine contrariul, invocând art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia actul administrativ poate fi individual sau normativ, şi arată că hotărârile guvernului privind inventarierea bunurilor din domeniul public au caracter normativ, întrucât reglementează în mod abstract apartenenţa unor bunuri la domeniul public.

Se invocă dispoziţiile art. 21 şi art. 22 din Legea nr. 213/1998, care prevăd procedura de întocmire şi atestare a inventarului bunurilor din domeniul public, precum şi obligaţia autorităţilor de a înregistra modificările regimului juridic al acestor bunuri.

În acest context, se arată că instanţa de fond a aplicat greşit legea, calificând actul ca individual, deşi acesta are caracter normativ.

A treia critică priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 1 din H.G. nr. 561/2009 privind procedurile de elaborare şi avizare a proiectelor de acte normative.

Instanţa de fond a reţinut că aceste dispoziţii nu sunt incidente, întrucât hotărârile guvernului privind inventarul bunurilor nu ar fi acte normative, ci acte administrative individuale.

CNAS susţine că această interpretare este nelegală, întrucât modificarea inventarului bunurilor din domeniul public se face prin acte normative, conform art. 4 din H.G. nr. 1705/2006, iar hotărârile guvernului în această materie se încadrează în categoria actelor normative.

În concluzie, recurenta arată că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, art. 21 şi art. 22 din Legea nr. 213/1998, precum şi art. 4 din H.G. nr. 1705/2006, calificând eronat actul contestat ca individual şi reţinând tardivitatea acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata - pârâtă UAT Comuna Lisa invocă nulitatea recursului conform art. 489 alin. (2) C. proc. civ., arătând că motivele formulate de CNAS nu se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488.

În subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat, susţinând că instanţa de fond a admis corect excepţia tardivităţii, în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul atacat are caracter individual, nu normativ.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Cu privire la excepţia nulităţii recursului invocată de intimata UAT Comuna Lisa, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., recursul este nul atunci când motivele invocate nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488.

În cauză, recurenta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a indicat expres temeiul de drept al recursului, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi a formulat critici raportate la aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 privind calificarea actului administrativ contestat şi la incidenţa termenelor de exercitare a acţiunii.

Aceste susţineri se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, întrucât vizează pretinsa aplicare greşită a normelor de drept material.

Prin urmare, excepţia nulităţii recursului va fi respinsă.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel a respins acţiunea ca tardiv formulată, reţinând că reclamanta avea cunoştinţă de conţinutul Hotărârii Guvernului nr. 972/2002 încă din 18.05.2020, iar plângerea prealabilă şi acţiunea au fost formulate peste termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) şi termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel încât acţiunea este tardiv introdusă.

Recurenta - reclamantă a criticat hotărârea instanţei de fond sub aspectul admiterii excepţiei tardivităţii, susţinând că actul contestat - Hotărârea Guvernului nr. 972/2002 - ar avea caracter normativ şi, prin urmare, ar fi supus dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care permit atacarea oricând a actelor normative.

Instanţa de control judiciar reţine însă că, în mod corect, instanţa de fond a calificat actul contestat ca fiind un act administrativ individual, întrucât acesta nu conţine reglementări abstracte aplicabile unui număr nedeterminat de situaţii juridice sau destinatari, ci are ca efect juridic atestarea şi delimitarea domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, cu privire la imobilele concret individualizate în anexele hotărârii. Această interpretare este confirmată de jurisprudenţa constantă şi de doctrina în materie, care au statuat că hotărârile guvernului privind atestarea domeniului public al judeţelor, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor, adoptate în temeiul art. 21 di Legea nr. 213/1998 nu au caracter normativ, ci individual.

În consecinţă, în cauză, sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, care instituie termene de prescripţie şi de decădere pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative individuale.

Art. 11 alin. (2) prevede expres că "în cazul actelor administrative individuale, acţiunea poate fi introdusă în termen de cel mult un an de la data emiterii actului", iar art. 7 alin. (3) stabileşte că plângerea prealabilă trebuie formulată în termen de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la luarea la cunoştinţă de actul administrativ. Aceste termene au fost calificate de legiuitor ca termene de prescripţie şi decădere, iar depăşirea lor atrage sancţiunea respingerii acţiunii ca tardiv introdusă.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte constată că din actele dosarului rezultă că reclamanta avea cunoştinţă de conţinutul actului contestat încă din data de 18.05.2020, când a formulat cerere către Primăria Lisa, astfel încât termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) şi termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au fost depăşite.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect tardivitatea acţiunii, iar criticile recurentei nu pot conduce la o altă soluţie, întrucât respectarea acestor termene este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, iar depăşirea lor atrage sancţiunea prevăzută de lege.

În ceea ce priveşte apărările recurentei întemeiate pe dispoziţiile H.G. nr. 561/2009, Înalta Curte reţine că acestea nu sunt incidente în cauză, întrucât natura juridică a actului administrativ nu este determinată de regulamentele interne privind procedura de iniţiere şi avizare a proiectelor de acte normative, ci de lege. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârile Guvernului privind atestarea domeniului public au caracter de acte administrative individuale, întrucât produc efecte juridice faţă de bunuri concret individualizate şi faţă de persoane determinate, fără a reglementa abstract situaţii generale.

În concluzie, instanţa constată că motivele de recurs nu se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., hotărârea instanţei de fond fiind legală şi temeinică.

Pentru aceste considerente Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate ca nefondat.

Cu privire la cererea de reducere a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte reţine că simpla invocare de către recurenta-reclamantă a faptului că urmăreşte restabilirea situaţiei juridice a imobilului nu constituie un temei legal pentru reducerea cheltuielilor de judecată, întrucât culpa procesuală se apreciază exclusiv prin raportare la soluţia pronunţată, iar partea care a pierdut procesul este ţinută să suporte cheltuielile ocazionate de acesta, conform art. 453 C. proc. civ.

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ. Înalta Curte va obliga recurenta - reclamantă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate să plătească intimatei - pârâte Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Lisa cheltuieli de judecată în cuantum de 8720 RON, reprezentând onorariu de avocat si cheltuieli de transport.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul formulat de reclamanta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei nr. 177/2023 din 22 noiembrie 2023 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta - reclamantă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate la plata sumei de 8.720 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata - pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Lisa.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.