Inadmissibility of cassation appeal against final decision in administrative concession contract dispute under Law 101/2016

Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Satu-Mare, ca urmare a declinării, reclamantul A. a solicitat obligarea pârâtelor ANSVSA şi DSVSA Satu Mare la plata sumei totale de 70.000 de RON, reprezentând contravaloarea a câte 10.000 de RON lunar aferent perioadei 16.12.2019-24.07.2020, apreciind că pârâtele datorează suma solicitată, în considerarea dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Prin sentinţa nr. 265 din 05.07.2024, Tribunalul Satu Mare a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, invocată de pârâtă prin întâmpinare, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Satu Mare şi a obligat pârâtele la acordarea sumei de 70.000 de RON, reprezentând echivalentul sumelor de câte 10.000 de RON lunar aferent perioadei 16.12.2019-24.07.2020, în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Împotriva acestei soluţii au formulat apel pârâţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Satu Mare şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, cererea de apel fiind înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Prin apelul declarat, apelanta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Satu Mare şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor au solicitat admiterea apelului şi modificarea considerentelor hotărârii atacate, urmând a se constata că soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. dr. A. şi dr. A. se justifică prin prisma faptului că intimatul-reclamant nu a prestat serviciile prevăzute suplimentar în Legea nr. 236/2019, pentru acordarea sumei de 10.000 lunar.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin decizia civilă nr. 29 din 23 octombrie 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-au respins ca nefondate apelurile declarate de apelanţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Satu Mare şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în contradictoriu cu intimatul A., împotriva sentinţei nr. 265/CA din 05.07.2024 pronunţată de Tribunalul Satu Mare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 29 din 23 octombrie 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, apelanta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, în motivare, a arătat că beneficiul financiar acordat medicilor veterinari concesionari nu a avut ca scop simpla recompensare a activităţilor cabinetelor veterinare, ci a fost destinat remuneraţiei pentru activităţi sanitar-veterinare suplimentare, altele decât cele efectuate până la intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019. A invocat art. 1, pct. 2, alin. (7) din Legea nr. 236/2019

În perioada 16.12.2019 - 31.08.2020, activităţile desfăşurate de A. în baza contractului de concesiune nr. x/01.09.1999 şi a acordului cadru nr. 1851/16.02.2018 au fost exclusiv cete prevăzute în Hotărârea nr. 1.156/2013 pentru aprobarea acţiunilor sanitar-veterinare de supraveghere, prevenire şi control, activităţi care au fost remunerate corespunzător.

Potrivit principiului simetriei actelor juridice, modificarea contractelor pe parcursul derutării acestora este posibilă doar cu acordul ambelor părţi şi în limitele impuse de lege.

Odată cu alocarea bugetului pentru plata sumei de 10.000 RON prevăzută de Legea nr. 236/2019, la 31.08.2020, au fost încheiate acte adiţionale la contractele de concesiune, incluzând clauza:

"plata se va efectua în funcţie de bugetul aprobat şi după alocarea sumelor" .

Astfel, în baza actelor adiţionale, reclamantul a beneficiat de suma de 10.000 RON lunar, începând cu 01.09.2020, conform actelor normative aplicabile.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului cu consecinţa respingerii pe fond a cererii de chemare în judecată.

In drept, a invocat Ordinul ANSVSA nr. 106/2015, H.G. nr. 1415/2009, O.G. nr. 42/2004, Legea nr. 236/2019, O.U.G. nr. 117/2020 şi Ordinul nr. 1792/2002.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul - reclamant A. nu a formulat întâmpinare în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 31 octombrie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând, cu prioritate, potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului, invocată din oficiu, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată şi se impune a fi admisă, pentru considerentele în continuare expuse.

Potrivit dispoziţiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.

Astfel, căile de atac, termenele şi condiţiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părţile şi nici instanţa de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exerciţiul unei căi de atac.

Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condiţiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanţelor judecătoreşti şi de soluţionare a cererilor deduse judecăţii, implicit a căilor de atac.

Recunoaşterea unei căi de atac în alte situaţii decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalităţii, cât şi a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, motiv pentru care, apare ca o soluţie inadmisibilă în ordinea de drept.

Această regulă are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar şi că exercitarea acestora trebuie făcută în condiţiile legii, cu respectarea acesteia.

În cauza pendinte, pretenţiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

Înalta Curte constată că obiectul cauzei, plata sumei de 10.000 RON/lunar per contract, sumă actualizată cu rata inflaţiei, calculată de la scadenţa şi până la plata efectivă, la care este îndreptăţită conform dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 şi a dispoziţiilor O.G. nr. 117/2020, şi plata de daune moratorii - dobânda legală penalizatoare între profesionişti, calculată asupra debitului principal solicitat la primul capăt din cerere, de la data de la care creanţa a devenit exigibilă şi până la data plăţii efective, face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 care prevede:

"procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului (...)"

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

Totodată, la alin. (3)1 s-a prevăzut că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă. Instanţa ierarhic superioară soluţionează recursul de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei".

Din aceste texte legale, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă din cuprinsul legii sau din notele de fondamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenţia legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicţie, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor şi a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiţii".

Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voinţa legiuitorului ca, în materia contenciosului administrativ, să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicţie, fond şi recurs.

Această abordare a fost consacrată şi prin Decizia nr. 17/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind "interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ", precum şi printr-o serie decizii ale Curţii Constituţionale, în Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reţinându-se că:

"[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012";

De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curţii Constituţionale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului".

Înalta Curte reţine, aşadar, că, prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea şi în materia contenciosului administrativ a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă acelaşi principiu juridic - specialia generalibus derogant - implică şi faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absenţa reglementării exprese a triplului grad de jurisdicţie (fond, apel şi recurs) în ceea ce priveşte hotărârile prevăzute de art. 51, respectiv art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă şi, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate de Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Mai reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ. teza finală, stabilesc faptul că:

"(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanţele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanţă sunt supuse numai apelului", totodată şi dispoziţiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora:

"sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs".

Prin urmare, fiind pronunţată în stadiul procesual al apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia recurată este o hotărâre definitivă, în sensul dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se circumscrie ipotezei legale reglementate de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Această concluzie rezultă şi din dispozitivul deciziei atacate în care este indicat caracterul "definitiv" al deciziei din apel.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 457 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 55 alin. (3) şi alin. (3)1 din Legea nr. 101/2016, va respinge recursul ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia de inadmisibilitate a căii de atac, invocată din oficiu.

Respinge calea de atac declarată de recurenta - pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Satu Mare împotriva Deciziei nr. 29 din 23 octombrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 31 octombrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.