Mandatory execution of administrative judgment regarding state share sale: validity of subsequent decree exercising statutory margin of appreciation on percentage and timing

Şedinţa publică din data de 4 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 17.06.2022, sub nr. de dosar x/2022, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Primul Ministru al României a formulat cerere de executare silită a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul de contencios administrativ nr. x/2015, definitiva de la pronunţare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1531 din 28 septembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţia inadmisibilităţii, excepţia prescripţiei dreptului de a cere executarea silită, excepţia lipsei de obiect şi excepţia lipsei de interes.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Primul Ministru al României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1531 din 28 septembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecarea cauzei, să se admită cererea de executare silită.

În motivarea recursului, arată că instanţa de fond a identificat în mod eronat conţinutul obligaţiei stabilite prin titlul executoriu - Decizia nr. 2370 din 08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - considerând că Guvernul României şi-ar fi executat obligaţia prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 746 din 08.06.2022.

Or, potrivit considerentelor deciziei menţionate, Guvernului i-a fost negat expres dreptul de a stabili cota de capital social ce urmează a fi vândută salariaţilor B. S.A. şi momentele în care urmează a se realiza vânzarea, fiind stabilită în sarcina acestuia doar obligaţia de a pune în executare, din punct de vedere administrativ, dispoziţiile actului normativ cu putere de lege, respectiv de a adopta normele de aplicare cuprinzând procedurile şi condiţiile de vânzare.

Potrivit recurentului, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că adoptarea H.G. nr. 746/2022 echivalează cu executarea obligaţiei de a vinde acţiunile către salariaţii B., deşi această hotărâre nu reglementează procedurile şi condiţiile concrete de vânzare, ci doar stabileşte, contrar titlului executoriu, cota de capital social (diminuată la 1%) şi un termen de finalizare (31.12.2023), fără a stabili momentul de începere a vânzării.

Recurentul arată că prin H.G. nr. 746/2022 Guvernul a modificat, în fapt, prevederi ale O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, încălcând dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, potrivit cărora actele administrative nu pot modifica sau completa acte normative cu forţă juridică superioară.

Recurentul invocă faptul că instanţa supremă, prin decizia menţionată, a reţinut cu autoritate de lucru judecat că Guvernul nu are competenţa de a decide când şi în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acţiuni, astfel că adoptarea H.G. nr. 746/2022, care stabileşte o altă cotă procentuală şi termene proprii, contravine direct celor statuate de instanţa de contencios administrativ.

Recurentul susţine că Guvernul nu a executat în concret obligaţia stabilită prin decizia definitivă, întrucât nu a adoptat procedurile şi condiţiile de vânzare a pachetului de 8% din acţiuni către salariaţii B., aşa cum impune legea, ci a transferat această obligaţie în sarcina unui alt organ al administraţiei - Ministerul Energiei - care nu a fost parte în litigiul ce a generat titlul executoriu şi, în consecinţă, nu este ţinut de acesta.

Recurentul arată că, întrucât H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o punere efectivă în executare a titlului, instanţa de fond nu putea invoca prezumţia de legalitate a actului administrativ normativ pentru a respinge cererea de executare, ci era obligată să constate neexecutarea obligaţiei şi să aplice măsurile de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurentul reproşează instanţei de fond că, deşi a reţinut că titlul executoriu nu prevedea un termen special de executare, nu a constatat neexecutarea obligaţiei în termenul legal de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din lege, neaplicând sancţiunile legale, penalitatea datorată creditorului şi amenda aplicabilă conducătorului instituţiei publice - până la executarea integrală şi conformă a obligaţiei.

În considerarea motivelor expuse, recurentul solicită admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei civile nr. 1531/28.09.2022, iar în rejudecare, admiterea cererii de executare silită, dispunerea aplicării penalităţii şi a amenzii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la executarea integrală a obligaţiei stabilite prin titlul executoriu - respectiv adoptarea de către Guvern a normelor de aplicare conţinând procedurile şi condiţiile vânzării pachetului de acţiuni reprezentând 8% din capitalul social al B. S.A.

4. Apărările formulate în recurs

Deşi au fost legal citaţi, intimaţii-pârâţi nu au formulat întâmpinări.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 4 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 27 iunie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamantul A. a formulat cerere de executare silită a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul de contencios administrativ nr. x/2015.

Instanţa de fond a respins excepţiile inadmisibilităţii cererii, lipsei de obiect şi de interes a cererii, prescripţiei dreptului de a obţine executarea silită şi a respins acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiuată.

Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. apreciind că instanţa a încălcat autoritatea de lucru judecat prin raportare la faptul că prin decizia nr. 2370 din 08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a instituit un titlu executoriu în sarcina pârâtului care nu a fost respectat.

Această critică este, însă, nefondată, întrucât în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative ale autorităţii de lucru judecat, iar hotărârea recurată nu a adus atingere efectelor deciziei anterioare.

Potrivit art. 430 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., "Nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, pentru acelaşi obiect şi aceeaşi cauză. Autoritatea de lucru judecat se ataşează dispozitivului hotărârii, precum şi considerentelor pe care acesta se sprijină."

Din aceste dispoziţii şi din jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie rezultă că pentru a opera autoritatea de lucru judecat este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiţii: identitatea de părţi, identitatea de obiect şi identitatea de cauză. Neîndeplinirea oricăreia dintre aceste condiţii face ca autoritatea de lucru judecat să nu poată fi invocată.

Titlul executoriu invocat de recurentul-reclamant, decizia nr. 2370/08.05.2019 a avut ca obiect recunoaşterea existenţei obligaţiei Guvernului României de a organiza executarea dispoziţiilor legale privind vânzarea unui pachet de acţiuni către salariaţii B., respectiv de a pune în aplicare prevederile art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003.

În schimb, cauza dedusă judecăţii în prezenta procedură are ca obiect evaluarea executării acestei obligaţii prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, act emis ulterior pronunţării titlului executoriu.

Prin urmare, obiectul prezentei cauze nu este identic cu cel al litigiului tranşat anterior, ci priveşte o etapă ulterioară aceea a executării obligaţiei, ceea ce exclude obligaţia instanţei de fond de a analiza cauza dedusă judecăţii din perspectiv aplicabilităţii autorităţii de lucru judecat.

Autoritatea de lucru judecat împiedică rejudecarea aceleiaşi pretenţii, dar nu exclude examinarea îndeplinirii obligaţiei stabilite prin hotărâre în raport de acte sau fapte noi, apărute ulterior pronunţării acesteia.

Instanţa de fond nu a nesocotit cele statuate de Înalta Curte, ci a analizat dacă actul administrativ emis ulterior, H.G. nr. 746/2022 reprezintă o executare conformă a obligaţiei stabilite.

Prin hotărârea atacată, Curtea de Apel a reţinut că, prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, Guvernul a dat curs obligaţiei de a pune în executare dispoziţiile legale referitoare la vânzarea acţiunilor, iar eventualele critici privind conţinutul acestei hotărâri nu pot fi cenzurate în cadrul procedurii de executare silită, ci doar printr-o acţiune separată în contencios administrativ întemeiată pe art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa de fond nu a modificat, completat sau înlăturat cele stabilite prin decizia Înaltei Curţi, ci a interpretat şi aplicat dispoziţiile acesteia în contextul actului normativ ulterior, fără a aduce atingere efectelor autorităţii de lucru judecat.

Din cuprinsul criticilor formulate de către recurentul-reclamant, instanţa de recurs constată că acesta în fapt apreciază că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material, chestiune ce se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă şi acest motiv de casare este nefondat.

Instanţa de recurs constată că circumstanţele prezentului litigiu au debutat cu Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, pronunţată în Dosarul nr. x/2015, prin care a fost obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Contrar celor susţinute de către recurentul-reclamant, în executarea acestei hotărâri judecătoreşti, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii "B." - S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Astfel, din analiza dispozitivului şi considerentelor Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, Înalta Curte reţine că hotărârea la a cărei emitere a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, iar pe de alta, momentele la care se va realiza respectiva operaţiune, contrar celor susţinute de către recurentul-reclamant.

În acest sens, prin respectiva decizie s-a dispus:

"Obligă pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa 1a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării prezentei decizii şi până la executarea obligaţiei."

Potrivit prevederilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Societatea comercială va ţine evidenţa acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii B. Bucureşti au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Prin urmare, din coroborarea aspectelor mai sus relevate, se constată că prin titlul executoriu în discuţie, instanţa supremă nu a stabilit în sarcina Guvernului obligaţia de a emite o hotărâre în vederea vânzării unui procent de 8% din acţiunile B. S.A. către salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului "B." S.A., astfel cum a susţinut în mod nefondat recurentul-reclamant. Din contră, a făcut referire explicită la dispoziţiile art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, obligând Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a acestora.

În consecinţă, sunt nefondate susţinerile recurentului-reclamant în sensul că nu trebuia ca puterea executivă să stabilească cota din capitalul social al B. S.A. care se înstrăinează către salariaţii B. şi momentele la care urma să se efectueze vânzarea şi, mai mult, că prin Decizia nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ar fi negat categoric Guvernului să decidă când şi în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acţiuni, respectiv i-ar fi interzis atât să modifice cota de capital social care se vinde salariaţilor B., cât şi să stabilească momentele când se va realiza vânzarea.

Înalta Curte observă astfel că norma juridică de grad superior a recunoscut autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, până la limita de 8%. Această împrejurare rezultă neechivoc din cuprinsul celor două teze relevante ale prevederilor legale anterior citate. Mai întâi, din interpretarea gramaticală a tezei a II-a, în condiţiile în care în textul legal nu s-a utilizat o prepoziţie simplă ("de") care să arate măsura (cantitatea) exactă a acţiunilor asupra cărora poartă dreptul de achiziţionare, ci una compusă ("până la"), care introduce un complement circumstanţial de mod referitor la limita până la care se îndeplineşte acţiunea. Apoi, din interpretarea sistematică a celor două texte, cea de-a doua teză specifică expres că Guvernul, prin hotărâre, va stabili cota ce urma a fi achiziţionată de salariaţi. Astfel, această din urmă teză îşi găseşte raţiunea doar dacă precedenta are în vedere un drept afectat de modalităţi, iar nu unul pur şi simplu.

Prin urmare, în acord cu cele reţinute de către prima instanţă, Înalta Curte constată că prevederile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 au recunoscut autorităţii publice prerogativa de a stabili o cotă procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, fără a se depăşi limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul art. 1 al H.G. nr. 746/2022, prin care s-a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Aceeaşi marjă de apreciere exercitată în limitele art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 a fost respectată şi în privinţa termenului de vânzare, în cuprinsul art. 1 alin. (2) al H.G. nr. 746/2002 fiind prevăzut că vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

De asemenea, prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzute la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. În acelaşi sens, potrivit prevederilor art. 1 al Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020 (în vigoare de la 05.10.2020):

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aşadar, la momentul emiterii H.G. nr. 746/2022, pârâtul nu putea ignora adoptarea unei modificări legislative, printr-o normă cu forţă juridică superioară, care l-a împiedicat, pentru o durată de timp, să procedeze la înstrăinarea acţiunilor B. S.A. Acesta a fost astfel motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022, s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020, iar nu o intenţie de tergiversare a punerii în executare a Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019. De asemenea, cum această interdicţie a expirat la data de 05.10.2022, rezultă că termenul de 180 de zile care a început să curgă de la acest din urmă moment, stabilit pentru ca ministrul energiei să aprobe, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1) a fost pe deplin corelat cu data de 31 decembrie 2023, limită a finalizării întregii proceduri.

În fine, se observă că prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 doar s-a dat efect obligaţiei Guvernului României de a emite o hotărâre pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, dispoziţii care vizau două aspecte esenţiale: cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi termenul de finalizare a procedurii de vânzare. Cât despre restul aspectelor presupuse de procedura de vânzare în ansamblul său (procedura concretă, condiţiile şi eventualele termene presupuse de derularea procedurii), acestea nu au fost vizate expres de art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 şi nici de titlul executoriu. Din contră, potrivit art. IV din O.G. nr. 55/2003 "Se autorizează Ministerul Economiei şi Comerţului, prin Oficiul Participaţiilor Statului şi Privatizării în Industrie, să stabilească procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea directă a pachetului de acţiuni, prevăzut de lege, către salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, pentru exercitarea opţiunii Băncii Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, precum şi pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti". Se observă astfel că reglementarea tuturor acestor aspecte a fost delegată legislativ instituţiei publice care administrează acţiunile rămase în proprietatea Statului la B. S.A., în prezent, Ministerului Energiei.

Pe cale de consecinţă, faptul că prin H.G. nr. 746/2002 s-a aprobat ca procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor vânzarea acţiunilor să fie aprobate de către Ministerul Energiei nu a contravenit Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 şi a venit să pună în aplicare art. IV din O.G. nr. 55/2003.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1531 din 28 septembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca fiind nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1531 din 28 septembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca fiind nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.