Admissibility of direct judicial review for atypical administrative acts and refusal to initiate mandatory preliminary procedure in mining authorization disputes
Romania (RO)
Legislator summary
AI generatedThe Supreme Court of Romania (High Court of Cassation and Justice) admitted the appeal, quashed the first-instance judgment, and remanded the case for retrial, effectively ruling in favor of the claimant on procedural grounds. The dispute arose from the administrative authority’s refusal to authorize the commencement of mining activities under a sand and gravel concession, followed by the rejection of the claimant’s request to recognize the expiration of statutory deadlines; the claimant sued for the annulment of the administrative letters and a declaration of deadline fulfillment. The first instance had dismissed the action as inadmissible for failure to undergo the mandatory preliminary procedure (friendly appeal/hierarchical appeal), but the High Court determined that this requirement applies only to typical unilateral administrative acts, not to atypical acts such as an unjustified refusal to solve a request or the administration's silence. Consequently, the lower court erred in applying the inadmissibility exception, violating the principles of the right to a fair trial and effective judicial protection under Article 488(1)(5) of the Code of Civil Procedure and Articles 8(1) and 18 of Law No. 554/2004, which allows direct judicial review of refusals to perform administrative operations.
Legislator headnote
AI generatedart. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 22 alin. (6) C. proc. civ, art. 13 C. proc. civ, art. 6 C. proc. civ, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ, art. 488 pct. 6 C. proc. civ; Admissibility of direct judicial review for atypical administrative acts and refusal to initiate mandatory preliminary procedure in mining authorization disputes: The dispute arose from the administrative authority’s refusal to authorize the commencement of mining activities under a sand and gravel concession, followed by the rejection of the claimant’s request to recognize the expiration of statutory deadlines; the claimant sued for the annulment of the administrative letters and a declaration of deadline fulfillment. The first instance had dismissed the action as inadmissible for failure to undergo the mandatory preliminary procedure (friendly appeal/hierarchical appeal), but the High Court determined that this requirement applies only to typical unilateral administrative acts, not to atypical acts such as an unjustified refusal to solve a request or the administration's silence. Consequently, the lower court erred in applying the inadmissibility exception, violating the principles of the right to a fair trial and effective judicial protection under Article 488(1)(5) of the Code of Civil Procedure and Articles 8(1) and 18 of Law No. 554/2004, which allows direct judicial review of refusals to perform administrative operations.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedRelated Decisions
AI generatedKey legal questions extracted by Legislator
AI generatedCited in the dispositive as the legal basis for admitting the appeal and quashing the first-instance judgment.
Cited in the dispositive to justify the remittal of the case to the first instance for retrial.
Cited in the dispositive as the procedural basis for the court's decision on the appeal.
Cited in the dispositive regarding the consequences of the admission of the appeal and the quashing of the previous judgment.
Full text
Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 la data de 24 mai 2024 Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, aşa cum a fost ulterior modificată, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Resurse Minerale, a solicitat:
1. anularea adresei nr. x/15.04.2024 emisa de ANRM prin care s-a comunicat refuzul de a dispune autorizarea începerii activitatilor miniere in perimetrul Lipanesti-Sipot, UAT Lipanesti, Boldesti-Scaieni, jud. Prahova, aferent Licenţei de concesiune pentru exploatare nr. 2402/10.05.2001, substanta nisip si pietris.
1. anularea Adresei nr. x din 15,05.2024 emisă de pârâta prin care s-a comunicat respingerea solicitării de constatare a împlinirii termenelor de 360 de zile prevăzut de art. 22 din Legea minelor si respectiv, al celui de 150 de zile prevăzut de art. 107 din H.G. nr. 1208/2003, la datele de 20 aprilie 2025 şi, respectiv la 11 septembrie 2024, cu consecinţa autorizării începerii lucrărilor potrivit acestor termene;
2. constatarea împlinirii termenelor de 360 de zile prevăzut de art. 22 din Legea minelor si respectiv, al celui de 150 de zile prevăzut de art. 107 din H.G. nr. 1208/2003, la datele de 20 aprilie 2025 si, respectiv la 11 septembrie 2024;
3. obligarea pârâtei la autorizarea începerii lucrărilor potrivit termenelor de mai sus.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 502 din 21 noiembrie 2024, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârâtă, şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Resurse Minerale, ca inadmisibilă.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile nr. 502 din 21 noiembrie 2024, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii de la fond, iar în rejudecare, să fie admisă cererea de chemare în judecată, aşa cum a fost aceasta modificată.
În esenţă, în motivare, a arătat că instanţa de fond, care a reţinut că în cauză se contestă un act administrativ cu caracter individual, respectiv a Adresa nr. x din 15.05.2024, pentru care se impunea formularea plângerii prealabile, a pronunţat o soluţie eronată, cu ignorarea cererii completatoare/modificatoare a acţiunii prin care a solicitat si Anularea adresei nr. x/15.04.2024 de comunicare a refuzului de a dispune autorizarea inceperii activitatilor miniere in perimetrul Lipanesti-Sipot, UAT Lipanesti, Boldesti-Scaieni, jud. Prahova, aferent Licenţei de concesiune pentru exploatare nr. 2402/10.05..2001, substanta nisip si pietris.
Prin Adresa nr. x/15.04.2024 intimata-parata ANRM s-a comunicat refuzul de a dispune autorizarea începerii activităţilor miniere.
Fata de acest raspuns, prin cererea inregistrata sub nr. x/30.40.2024, a solicitat ca intimata-parata A.N.R.M. sa constate implinirea termenelor de 360 de zile prevazut de art. 22 din Legea minelor si respectiv, a celui de 150 de zile prevazut de art. 107 din H.G. nr. 1208/2003, la datele de 20 aprilie 2025 si, respectiv la 11 septembrie 2024, cu consecinta autorizarii inceperii lucrarilor potrivit acestor termene.
La randul sau, intimata-parata ANRM prin Adresa nr. x din 15.05.2024 a comunicat respingerea solicitarii de constatare a implinirii termenelor de 360 de zile prevazut de art. 22 din Legea minelor si respectiv, a celui de 150 de zile prevazut de art. 107 din H.G. nr. 1208/2003, la datele de 20 aprilie 2025 si, respectiv la 11 septembrie 2024, precum si de autorizare a inceperii lucrarilor potrivit acestor termene.
Prin ignorarea petitului cererii de chemare in judecata si a inscrisurilor aflate la dosar, mentionate mai sus, instanta de fond a retinut, in mod nelegal, faptul ca nu s-a parcurs procedura plangerii prelabile.
Practic, prin cererea inregistrata sub nr. x/30.04.2024, in conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost parcursă procedura plangerii prealabile in ceea ce priveste refuzul comunicat de intimata-parata ANRM prin Adresa nr. x/15.04.2024.
Din cuprinsul intregii sentinte recurate rezulta ca instanta de fond nu retine faptul ca s-ar fi formulat si s-ar fi depus si o cerere completatoare/modificatoare a acţiunii, respectiv faptul ca a solicitat si Anularea adresei nr. x/15.04.2024.
Astfel, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., in mod nelegal a fost admisă exceptia inadmisibilitatii cererii de chemare in judecata pentru lipsa plangerii prealabile, cu incalcarea dreptului la aparare stipulat de art. 13 C. proc. civ..şi a dreptului la un proces echitabil, prevazut de art. 6 C. proc. civ. şi de art. 6 CEDO.
A precizat că cererea de amânare a cauzei adresată primei instanţe a fost respinsă cu incalcarea dreptului său la aparare stipulat de art. 13 C. proc. civ. şi cu ignorarea disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ.
Cu referire la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod a arătat că ca prin sentinta atacata instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii acesteia, respectiv nu s-a pronunţat asupra a tot ceea ce s-a cerut.
În ceea de priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a menţionat că sentinta recurata nu face vorbire despre formularea de catre recurentă a cererii de anulare şi a adresei nr. x/15.04.2024, iar in motivarea admiterii exceptiei inadmisibilitatii actiunii pentru lipsa plangerii prealabile nu se face vreo referire la formularea unei asemenea cereri, ceea ce conduce la concluzia că aceste aspecte nu au fost analizate deloc de catre instanta de fond, iar rationamentul judiciar lipseste cu desăvârşire.
A susţinut că este incident în cauză şi motivul de recurs prevăzut în art. 488 pct. 6 C. proc. civ., deoarece cererea dedusă judecăţii nu a fost cu adevărat înţeleasă de judecătorul învestit cu soluţionarea cauzei, astfel că soluţia este nemotivată.
Pentru toate aceste motive, a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa modificării soluţiei de la fond în sensul admiterii acţiunii.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Reglementare în Domeniul Minier, Petrolier şi al Stocării Geologice a Dioxidului de Carbon (fostă Agenţia Naţională de Resurse Minerale) a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă, aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente speţei.
II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantra A. S.R.L. este fondat şi va fi admis, pentru următoarele considerente:
1. Aspecte de fapt şi de drept relevante
Prin cererea în contencios administrativ adresată Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată Agenţia Naţională de Reglementare în Domeniul Minier, Petrolier şi al Stocării Geologice a Dioxidului de Carbon (fostă Agenţia Naţională de Resurse Minerale), solicitând iniţial anularea Adresei nr. x din 15.05.2024 emisă de autoritatea pârâtă.
Ulterior, reclamanta, prin răspunsul la întâmpinare, a precizat că acţiunea introductivă se impune a fi modificată în sensul completării şi cu petitul de anulare a Adresei nr. x/15.04.2024 emisa de aceeaşi pârâtă prin care s-a comunicat refuzul de a dispune autorizarea începerii activitatilor miniere in perimetrul Lipanesti-Sipot, UAT Lipanesti, Boldesti-Scaieni, jud. Prahova, aferent Licenţei de concesiune pentru exploatare nr. 2402/10.05.2001, substanta nisip si pietris.
Prima instanţă, analizând petitul iniţial al cererii de chemare în judecată, a considerat că acţiunea este inadmisibilă din perspectiva neparcurgerii etapei procedurii prealabile obligatorii, anterior învestirii completului de judecată cu cererea de anulare.
Împotriva acestei soluţii, a formulat cerere de recurs reclamanta, întemeiată pe motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 şi 6 C. proc. civ.
Învestită cu exercitarea controlului de legalitate a sentinţei civile atacate, Înalta Curte reţine că este fondat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ..("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii").
Motivul de casare în discuţie are în vedere neregularităţi procedurale, precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.
Recurentul invocă încălcarea celor două principii anterior nominalizate în condiţiile în care instanţa de fond a respins în mod nelegal acţiunea judiciară cu care a fost investită, ca inadmisibilă.
Înalta Curte apreciază că motivul de recurs analizat este fondat şi se impune a fi admis cu consecinţa desfiinţării soluţiei emise de prima instanţă.
În temeiul prevederilor art. 1 alin. (1) Legea contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată; interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Se observă că norma anterior arătată instituie regula acţiunilor în contenciosul administrativ: titularul acţiunii poate fi orice persoană, care se consideră vătămată atât într-un drept subiectiv, cât şi într-un interes legitim personal sau, după caz, într-un interes public.
Definiţia noţiunii de persoană vătămată este reglementată normativ în art. (2) alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege, fiind vorba despre orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un asta administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul letala unei cereri.
Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) teza a II-a din legea în discuţie, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
Dispoziţia normativă mai sus menţionată precizează faptul că poate forma obiectul acţiunii judiciare pe calea contenciosului administrativ şi actul administrativ atipic, adică tăcerea administraţiei publice, respectiv refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.
De precizat este faptul că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea contenciosului administrativ definesc refuzul nejustificat ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane."
În temeiul acestor dispoziţii legale, recurenta a investit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea având ca obiect verificarea legalităţii unui act administrativ asimilat, sub forma refuzului nejustificat al autorităţii intimate de soluţionare a cererii de autorizare a începerii activităţilor miniere, refuz materializat explicit prin adresa nr. x/15.04.2024 emisă de pârâtă .
Înalta Curte apreciază că instanţa de prima jurisdicţie a încălcat normele de procedură enunţate anterior în condiţiile în care a respins acţiunea recurentului ca inadmisibilă pe calea contenciosului administrativ, cu motivarea că nu este învestită cu analizarea legalităţii unor acte administrative tipice sau asimilate vătămătoare pentru recurent, ci cu o acţiune de anulare a unui act administrativ cu caracter individual, pentru care nu a fost parcursă procedura prealabilă obligatorie.
Este de menţionat că regula exercitării procedurii prealabile obligatorii(sub forma recursului graţios sau ierarhic, printr-o cerere de revocare, în tot sau în parte, a actului adresată autorităţii emitente/organului ierarhic superior) este instituită expres de art. 7 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004 numai pentru actele administrative unilaterale tipice.
Or, aşa cum s-a arătat anterior, recurentul a dedus controlului de legalitate al instanţei specializate un act administrativ atipic, respectiv un refuz de soluţionare a cererii sale, şi a solicitat instanţei să analizeze caracterul justificat/nejustificat al acestuia, în baza art. 8 alin. (1) teza a II-a şi art. 18 alin. (1) şi (3) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, motiv pentru care nu era obligatorie parcurgerea etapei procedurii prealabile.
În aceste condiţii şi faţă de soluţia pronunţată în cauză, Înalta Curte reţine că recurentul nu a beneficiat de un proces echitabil în condiţiile în care acţiunea sa nu a fost soluţionată pe fond, prima instanţă reţinând inadmisibilitatea demersului său judiciar.
Aşadar, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi constată că vătămarea procesuală cauzată prin încălcarea dreptului la un proces echitabil nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la aceleiaşi instanţă, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.
Totodată, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de către instanţa de trimitere cu ocazia judecării cauzei.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 502 din 21 noiembrie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 31 octombrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.