Admissibility of presidential order in administrative litigation and state liability for healthcare access based on positive obligations under the right to life

Şedinţa publică din data de 15 ianuarie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.07.2024, sub numărul de dosar x/2024 reclamantul A. minor, reprezentat legal prin părinte B. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Finanţelor şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate solicitând ca prin hotărârea pe care o va pronunţa instanţa să dispună, pe cale de ordonanţă preşedinţială, până la soluţionarea definitivă a acţiunii de fond (obligaţia de a face - în temeiul art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 "refuz nejustificat"), depusă la aceeaşi dată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal:

- obligarea pârâţilor să pună la dispoziţie sumele necesare şi să-i asigure reclamantului, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), medicamentul Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) până la soluţionarea definitivă a acţiunii de fond depusă la aceeaşi dată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, solicitând totodată ca în temeiul art. 997 alin. (3) din C. proc. civ. executarea ordonanţei să se facă fără somaţie sau fără trecerea unui termen.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 337 din 24 iulie 2024, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi a inadmisibilităţii invocate de către pârâţi; a admis în parte cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de către reclamantul A., minor, reprezentat legal prin părinte B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Finanţelor şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi a obligat pârâţii să asigure reclamantului, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare de 100%, a medicamentului Vosoritidum până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curţii de Apel Ploieşti; a respins în rest cererea.

3. Cererile de recurs

Împotriva au declarat recursuri principale pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi recurs incidente pârâţii Guvernul României şi Statul Român reprezentat prin Ministerul Finanţelor.

3.1. Recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii şi-a întemeiat recurusl pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială excede limitele contenciosului administrativ. Se arată că nu se poate solicita garantarea unui fapt ce ţine de competenţa altei autorităţi sau entităţi private, ci doar îndeplinirea unui act administrativ propriu. De asemenea, dreptul asiguraţilor la medicamente este condiţionat de existenţa unei prescripţii medicale şi de autorizarea indicaţiei terapeutice, conform art. 241 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a invocat încălcarea prevederilor art. 32 lit. b) C. proc. civ., raportat la art. 16 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.G. nr. 37/2022. Recurentul a susţinut că instanţa a respins în mod eronat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, confundând obiectul cauzei (asigurarea medicamentului prin decontare) cu procedura de includere în Listă. Ministerul Sănătăţii nu are atribuţii de plată din bugetul propriu decât pentru medicamentele expres prevăzute de lege, iar medicamentul în cauză nu se regăseşte printre acestea.

Se mai arată că instanţa nu a avut în vedere modificările legislative relevante (art. 2431 şi 2432 din Legea nr. 95/2006), ceea ce a condus la o aplicare greşită a normelor de drept material. În mod greşit s-a reţinut că toţi pârâţii au calitate procesuală pasivă, deşi Ministerul Sănătăţii nu are atribuţii în elaborarea Listei de medicamente sau în recunoaşterea indicaţiilor terapeutice.

O altă critică subsumată acestui motiv de casare priveşte faptul că respingând excepţia inadmisibilităţii cererii din perspectiva stabilirii răspunderii civile solidare, sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea prevederilor 1443 C. civ.

De asemenea, se arată că instanţa de fod a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea prevederilor art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006 deoarece, în speţă, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate asigură finanţarea programelor naţionale de sănătate curative, conform art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006, invocând deopotrivă şi prevederile art. 5 din H.G. nr. 155/2017, Ministerul Sănătăţii neavând atribuţii în gestionarea FNUASS, fond din care se derulează şi se finanţează programele naţionale de sănătate.

Precizează că, potrivit H.G. nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate, medicamentul în discuţie nu figura, la data formulării şi, respectiv, a soluţionării cererii de chemare în judecată, pe lista medicamentelor autorizate pentru indicaţia terapeutică "tratamentul acondroplaziei la pacienţi cu vârsta de cel puţin 2 ani, al căror epifize nu sunt închise, diagnosticul de acondroplazie trebuie confirmat prin testare genetică corespunzătoare", Ordinul ministrului sănătăţii nr. 861/2014, care transpune art. 6 din Directiva 89/105/CEE din 21 decembrie 1988, prevede că unica persoană ce poate solicita demararea procedurii de evaluare a tehnologiilor medicale este deţinătorul de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentului în România.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit condiţia aparenţei de drept prevăzută de art. 997 alin. (1) C. proc. civ., întrucât nu a verificat dacă medicamentul solicitat este inclus în Lista de decontare aprobată prin H.G. nr. 720/2008 şi dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta fiind obligatoriu pentru medicii aflaţi în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate. Se arată că procesul de includere a unui medicament în Listă presupune parcurgerea mai multor etape, iar Ministerul Sănătăţii are competenţa de a actualiza Lista doar după ce aceasta este prezentată de ANMDM, în urma evaluării medicamentelor pentru care deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă au formulat solicitări. În lipsa includerii în Listă şi a unui protocol terapeutic aprobat, medicamentul nu poate fi prescris şi rambursat în sistemul de asigurări sociale de sănătate, conform art. 231 şi 232 din Legea nr. 95/2006. Prin urmare, la nivel de aparenţă, reclamanţii nu au dreptul de a beneficia de compensare în proporţie de 100% pentru medicamentul solicitat.

Totodată, se susţine că nu este îndeplinită nici condiţia neprejudecării fondului, întrucât măsura solicitată pe calea ordonanţei preşedinţiale ar avea caracter definitiv, în lipsa unui cadru legal care să permită decontarea medicamentului în cauză.

Faţă de aceste considerente, se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe fond, respingerea cererii.

3.2. Recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială, ca neîntemeiată.

În motivare, susţine în esenţă că în mod greşit instanta de fond a respins ca nefondate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi a inadmisibilităţii obligând pe pârâţi să asigure reclamanţilor, până la soluţionarea dosarului de drept comun, fără somaţie şi fără trecerea vreunui termen, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare de 100% (fără contribuţie personală), a medicamentului Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo).

Arată recurenta-pârâtă că legitimarea procesuală pasivă în cauză nu aparţine CNAS, în raport de obiectul cauzei, atribuţiile CNAS sunt reglementate de art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006.

Totodată, învederează că CNAS nu are nicio atribuţie în decontarea unui medicament care nu este inclus în Listă pentru indicaţia specificată de reclamanţi, nu are elaborat un protocol terapeutic pentru administrarea în indicaţia (afecţiunea) reclamanţilor şi nu face parte din pachetul de servicii medicale de bază.

Arată recurenta-pârâtă că legitimarea procesuală pasivă nu aparţine CNAS prin raportare la faptul că nu intră în raporturi juridice cu asiguraţii şi nici cu furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale;

Cu privire la fondul cauzei, reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond, recurenta învederează că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ. cererea de ordonanţă preşedinţială, fiind neîntemeiată.

3.3. Odată cu întâmpinarea depusă la dosar, recurentul-pârâtul Guvernul României a formulat recurs incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate, rejudecarea cauzei şi, în principal, admiterea excepţiilor invocate în fond, iar în subsidiar, respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială.

În motivarea recursului, recurentul-pârât a reiterat argumentele expuse în faţa instanţei de fond, considerând că nu sunt întrunite condiţiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluţionarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

A invocat recurentul-pârât prevederile art. 32 alin. (1) C. proc. civ., art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, art. 2 lit. a) şi lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, art. 220 alin. (3) şi (4) şi art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum şi împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorităţi de specialitate/de resort, în speţă Ministerul Sănătăţii, care la rândul său are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, a opinat că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecăţii, calitatea procesuală pasivă fiind condiţionată de existenţa identităţii dintre pârât şi cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv.

Concluzionând, a susţinut că este lipsit de calitate procesuală pasivă, întrucât nu are atribuţii şi competenţe în sensul solicitat de intimatul-reclamant, iar o eventuală soluţie de admitere a acţiunii sub acest aspect este imposibil de valorificat atât timp cât, fiind o autoritate lipsită de calitate procesuală pasivă, nu poate asigura plata medicamentelor către reclamant.

În continuare, a arătat că în mod incorect a fost respinsă excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată, ordonanţa preşedinţială fiind incompatibilă cu materia contenciosului administrativ, în raport de dispoziţiile. art. 8 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 997 C. proc. civ.

3.4. Odată cu întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor a formulat recurs incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii şi admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, cu consecinţa respingerii acţiunii faţă de instituţie ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Recurentul susţine că instanţa de fond a respins nejustificat excepţia, fără a analiza argumentele prezentate şi fără a motiva în mod corespunzător soluţia. Se arată că Ministerul Finanţelor nu are atribuţii directe în procesul de includere sau extindere a indicaţiilor terapeutice pentru medicamentele compensate, atribuţiile fiind partajate între Ministerul Sănătăţii, CNAS şi Guvern.

Potrivit Legii nr. 95/2006, Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate este gestionat de CNAS şi casele de asigurări, iar Ministerul Sănătăţii elaborează programele naţionale de sănătate în colaborare cu CNAS. Bugetele caselor de asigurări sunt aprobate de ordonatorii principali de credite, iar CNAS are competenţa de a administra fondul şi de a reprezenta instituţia în relaţiile cu terţii.

Ministerul Finanţelor are rolul de administrator al bugetului de stat, fără atribuţii de virare a altor sume decât cele aprobate prin legea bugetului. În procesul bugetar, ministerul centralizează, analizează şi evaluează veniturile şi cheltuielile, dar decizia privind modificarea prevederilor bugetare aparţine Guvernului.

În susţinerea recursului, se invocă şi considerentele Deciziei nr. 10/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care statuează că Ministerul Finanţelor nu are obligaţia de plată pentru sume necuprinse în bugetul aprobat.

Având în vedere dispoziţiile legale aplicabile şi lipsa atribuţiilor directe în materia decontării serviciilor medicale, Ministerul Finanţelor solicită admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă faţă de instituţie.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii recursurilor incidente declarate de pârâţii Guvernul României şi Statul român, prin Ministerul Finanţelor, invocată din oficiu, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată.

Potrivit art. 472 alin. (1) C. proc. civ., "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe.", iar conform art. 494 din acelaşi cod, "Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune."

În cauză, pârâţii Guvernul României şi Statul român, prin Ministerul Finanţelor, au declarat recurs incident în cadrul procesului în care se judecă recursurile declarate de pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, situaţie care nu se subsumează ipotezei legale reglementate de art. 472 alin. (1) C. proc. civ.

Textul de lege prevede că formularea căii de atac incidente trebuie făcută în procesul ce are ca obiect calea de atac făcută de "partea potrivnică", sintagmă prin care se înţelege partea cu poziţie procesuală diferită (în fond) de titularul recursului incident. Or, în speţă, recursurile principale au fost declarate de Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, care au aceeaşi poziţie procesuală cu cea a Guvernului României Statul român, prin Ministerul Finanţelor, respectiv deţin calitatea de pârâţi chemaţi în judecată de reclamantul A., prin reprezentant B..

Aşadar, Înalta Curte constată că recursurile incidente declarate de pârâţii Guvernul României şi Staul român, prin Ministerul Finanţelor, nu respectă condiţia prevăzută de art. 472 alin. (1) C. proc. civ., nefiind formulate în procesul vizând recursul declarat de partea potrivnică (reclamantul A.), ci în procesul referitor la recursurile declarate de părţi având aceeaşi calitate procesuală.

Deşi fiecare dintre pârâţii chemaţi în judecată a înţeles să îşi protejeze drepturile şi interesele proprii prin formularea de apărări specifice, parţial întemeiate pe invocarea lipsei calităţii procesuale pasive deduse din lipsa competenţelor legale administrative de a îndeplini cererea reclamantului, acest aspect nu conduce la concluzia că Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate sunt părţi "potrivnice" faţă de copârâţii Guvernul României şi Statul român, prin Ministerul Fiannţelor. Poziţiile potrivnice ale părţilor cauzei se raportează la subiectul activ, respectiv pasiv, al raportului juridic dedus judecăţii, reclamantul fiind subiectul activ care solicită subiectelor pasive chemate în judecată realizarea unei prestaţii la care se consideră îndreptăţit; aşadar, raportul litigios fiinţează între reclamant, pe de-o parte, şi pârâţi, pe de cealaltă parte, aceştia din urmă fiind toţi părţi potrivnice reclamantului.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii este întemeiată, iar recursurile incidente declarate de pârâţii Guvernul României şi Statul român, prin Ministerul Finanţelor, sunt inadmisibile, în raport de prevederile art. 472 alin. (1) C. proc. civ., calea de atac nefiind declarată în procesul în care se judecă recursul principal declarat de partea potrivnică, ci în recursurile declarate de părţi având aceeaşi poziţie procesuală cu titularii recursurilor incidente.

Examinând în continuare sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile principale sunt nefondate şi le va respinge în consecinţă, urmând a le analiza împreună, răspunzând criticilor identice prin argumente comune, în funcţie de finalitatea lor concretă.

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine că recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., însă nu a formulat critici care să se subsumeze acestor motive de casare, recurenta susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestor autorităţi şi pe cea a inadmisibilităţii cererii cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, iar aceste aspecte urmează a fi analizate prin prisma cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând fondul dreptului.

Din circumstanţele cauzei, Înalta Curte reţine că intimatul-reclamant, prin reprezentanţii legali, au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună, pe cale de ordonanţă preşedinţială, obligarea pârâţilor să li se asigure, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare de 100% (fără contribuţie personală) medicamentul Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) pe baza de prescripţie medicală, în regim de compensare de 100% (fără contribuţie personală) până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond.

Având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâţi, prin care au invocat greşita soluţionare a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive şi neîndeplinirea condiţiilor de admitere a ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscris cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâţilor, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, sunt implicate mai multe autorităţi publice, competenţa fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătăţii, ANMDMR şi CNAS, cărora le revine dreptul şi obligaţia de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunţă asupra aprobării acesteia prin hotărâre, în acest sens fiind prevederile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-şi criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competenţa recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligaţie ce cade în sfera de competenţă a altei autorităţi, instituţii sau persoane juridice de drept privat.

Înalta Curte reţine că Ministerul Sănătăţii elaborează programele naţionale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuţii în gestionarea Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare şi a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor şi dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de către Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cu consultarea CFR şi se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din acelaşi act normativ prevede că Ministerul Sănătăţii are atribuţia elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competenţe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătăţii stabilesc atribuţiile principale şi obiectivele urmărite în activitatea autorităţii ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că:

"(1) Programele naţionale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii şi strategiei sănătăţii publice de către Ministerul Sănătăţii, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naţionale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătăţii, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătăţii şi/sau CNAS, după caz."

Având în vedere aceste atribuţii, precum şi obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătăţii, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populaţiei, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistenţă medicală şi tratament, adaptate nevoilor pacienţilor.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii, referitoare la atribuţia gestionării FNUASS, nu au relevanţă în stabilirea calităţii sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuţii în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecţiunii de care suferă reclamantul, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea şi controlul activităţilor referitoare la sănătatea publică.

În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenţia reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esenţă, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamantul solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Vosoritdum (denumire comercială Voxzogo) pentru indicaţia terapeutică tratamentul acondroplaziei la pacienţi cu vârsta de cel puţin 2 ani, ale căror epifize nu sunt închise. Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament pentru o altă afecţiune decât cea pentru care a fost autorizat şi inclus în listă vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Totodată, dispoziţiile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 stabilesc că "Lista cu medicamente de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de către Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cu consultarea CFR, şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.", iar prevederile art. 280 din Legea nr. 95/2006, stabilesc la alin. (1) lit. i) că:

"(1) Atribuţiile CNAS sunt următoarele: i) participă anual la elaborarea listei de medicamente eliberate cu sau fără contribuţie personală, pe baza prescripţiilor medicale, pentru persoanele asigurate". Aşadar, pe lângă gestionarea bugetului FNUASS, pârâta CNAS are şi atribuţii comune cu cele ale Ministerului Sănătăţii în privinţa elaborării listei cuprinzând medicamentele decontate din acest buget, un alt aspect de natură să confirme calitatea sa procesuală pasivă în prezenta cauză.

Având în vedere considerentele de mai sus, Înalta Curtea constată că în mod corect instanţa de fond a respins ca neîntemeiate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Ministerul Sănătăţii.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi restul criticilor din recurs, ce vizează condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare în cauză a prevederilor art. 997 C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 şi Legii nr. 95/2006.

Criticile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii referitoare la incompatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu materia contenciosului administrativ, sunt nefondate.

Înalta Curte reaminteşte că, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.

Aşadar, este admisibilă de principiu cererea de ordonanţă preşedinţială formulată în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina unei părţi, până la dezlegarea fondului cauzei, ipoteză întrunită şi în cauza de faţă.

De asemenea nici excepţia inadmisibilităţii cererii, din perspectiva stabilirii răspunderii civile solidare, în sarcina pârâţilor, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii, nu este întemeiată, aşa cum în mod corect a constatat instanţa de fond.

Toţii pârâţii au atribuţii în ceea ce priveşte procesul de introducere a medicamentelor în Lista medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, iar neîndeplinirea acestor obligaţii poate declanşa obligarea lor, în calitate de autorităţi ale Statului, la luarea unor măsuri prin care să asigure îndeplinirea obligaţiilor pozitive ce revin Statului, de a proteja dreptul persoanelor la viaţă, drept consacrat de art. 22 din Constituţia României şi de art. 2 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului, precum şi dreptul la ocrotirea sănătăţii, prevăzut de art. 34 din Constituţia României.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în special cele privind aparenţa de drept şi neprejudecarea fondului, Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acţiunea de fond, procedura ordonanţei preşedinţiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenţiei formulate. Aparenţa de drept este în favoarea reclamantului dacă poziţia acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretenţiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condiţiile unei analize sumare a situaţiei de fapt şi a temeiurilor de drept incidente speţei.

În speţă, Înalta Curte reţine că medicamentul Vosoritidum (denumirea comercială Voxzogo), este un medicament aprobat din anul 2021 la nivelul Uniunii Europene de Agenţia Europeană a Medicamentului ca tratament pentru prevenirea instalării şi evoluţia complicaţiilor asociate acestei patologii.

Totodată reţine că acondroplazia se caracterizează printr-o rată de mortalitate crescută la toate vârstele, fiind o boală determinată de mutaţia genei FGFR3 exprimată la nivelul cartilajului de creştere.

Astfel cum reiese din raportul de evaluare a tehnologiilor medicale întocmit de Ministerul Sănătăţii - Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, medicamentul Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) este autorizat pentru punerea pe piaţă în România din data de 26.08.2021, autorizaţia de punere pe piaţă fiind emisă pentru C..

Totodată, s-a precizat că medicamentul întruneşte punctajul de includere condiţionată în Lista care cuprinde denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări de sănătate sublista C, secţiunea C2, DCI-uri corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii incluşi în programele naţionale de sănătate cu scop curativ în tratamentul ambulatoriu şi spitalicesc, P6: Programul naţional de diagnostic şi tratament pentru boli rare şi sepsis sever", conform OMS nr. 861/2014 .

De asemenea, Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România a recomandat elaborarea protocolului pentru medicamentul cu DCI Vosoritidum şi DC Voyzogo pentru indicaţia "tratamentul acondroplaziei la pacienţi cu vârsta de cel puţin 2 ani, ale căror epifize nu sunt închise. Diagnosticul de acondroplazie trebuie confirmat prin testare genetică corespunzătoare".

Medicamentul Vosoritidum nu se regăseşte în Hotărârea nr. 720/9.07.2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamentul prescris nu se pot autoriza decât în condiţiile Ordinului ministrului sănătăţii nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentaţii către Agenţia Naţională a Medicamentelor şi a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituţii. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, tratarea intimaţilor-reclamanţi, este esenţială întrucât orice întârziere poate avea consecinţe deosebit de grave, în ceea ce priveşte dezvoltarea normală a acestoa. Aşadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispoziţiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viaţă (incluzând dreptul la ocrotirea sănătăţii), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituţia României şi de art. 2 pct. 32 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, potrivit cărora "(1) Dreptul la viaţă, precum şi dreptul la integritate fizică şi psihică ale persoanei sunt garantate.", iar "(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prevede că: "Dreptul la viaţă al oricărei persoane este protejat prin lege."

Înalta Curte reţine că în sarcina statului revine o obligaţie de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenţie, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate:

În acest context, instanţa de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunţare definitivă asupra fondului pretenţiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul intimaţilor-reclamanţi la sănătate şi implicit la viaţă normală, acesta fiind de altfel şi dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale.

Faţă de toate aceste aspecte, instanţa de control judiciar consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanţă preşedinţială întrucât o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viaţă, fiind în discuţie şi îndeplinirea obligaţiei de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, ce incumbă Statului Român prin autorităţile cu competenţe într-o astfel de materie (pârâţii), obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO.

În interpretarea art. 2 (dreptul la viaţă), cât şi art. 8 (dreptul la viaţă privată) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în sarcina statelor semnatare o serie de obligaţii pozitive pentru de a proteja în mod efectiv şi nu teoretic şi iluzoriu dreptul la viaţă, respectiv dreptul la integritate fizică care face parte din viaţa privată. Deşi Convenţia nu garantează în sine dreptul la asistenţa medicală gratuită, Curtea europeană a statuat, într-un număr de hotărâri, că articolul 8 CEDO este relevant în cauzele care implică finanţarea publică de natură să faciliteze mobilitatea şi calitatea vieţii persoanelor cu dizabilităţi (Zehnalová şi Zehnal c Cehiei. Sentges v. Olandei (dec.) no. 27677/02, 8 iulie 2003). Curtea a statuat aşadar asupra aplicabilităţii art. 8 asupra cererii reclamanţilor cu privire la finanţarea insuficientă a tratamentelor medicale (Pentiacova şi 48 recl c. Rep. Moldova, 4.01.2005).

Aşadar, comportamentul statului nu este limitat doar la abţinerea de la a lua viaţa în mod intenţionat şi nelegal, sau de a restrânge prin măsuri active componentele dreptului la viaţă privată, ci implică deopotrivă, pentru asigurarea caracterului efectiv al drepturilor garantate şi sarcina de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viaţa celor aflaţi sub jurisdicţia lor (L.C.B. c. Regatul Unit, 9 iunie 1998, §36, Panaitescu c. România, 10 aprilie 2012, §27). Curtea de la Strasbourg a acceptat că nu poate fi exclus ca actele şi omisiunile autorităţilor în domeniul politicii sănătăţii să poată angaja în anumite împrejurări răspunderea lor în temeiul art. 2. Totuşi, când un Stat contractant a adoptat dispoziţii corespunzătoare care să asigure înalte standarde profesionale în rândul angajaţilor din domeniul sănătăţii şi protecţia vieţii pacienţilor, nu poate accepta ca nişte chestiuni, precum eroarea de raţionament din partea angajaţilor din sănătate sau coordonarea neglijentă între aceştia în tratarea unui anumit pacient, să fie suficiente prin ele însele pentru a atrage răspunderea Statului din perspectiva obligaţiilor sale pozitive în temeiul art. 2 din Convenţia privind protecţia vieţii (a se vedea Powell c. Regatul Unit (dec.), cererea nr. x/99, CEDO 2000-V, Oneryildiz c. Turcia [M.C.], cererea nr. x/99, §71, CEDO 2004-XII, Panaitescu, citată anterior, §28).

Recurenţii-pârâţi au mai susţinut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiţie de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuţie, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluţie.

Înalta Curte constată că această susţinere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiţiei privind existenţa aparenţei dreptului în favoarea reclamantului, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantului asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate şi în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiţii şi au fost analizate de instanţa de control judiciar în paragrafele anterioare.

În orice caz, este de observat că măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiţia neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiţia referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.

Nu în ultimul rând, aşa cum în mod corect s-a reţinut şi în faţa instanţei de fond, în cauză nu se cercetează fondul dreptului disputat de părţi (dreptul reclamantului la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului de fond aflat pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenţilor-pârâţi referitoare la neîntrunirea condiţiilor de admisibilitate ale ordonanţei preşedinţiale, sentinţa recurată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 997 Cod procedură.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile principale declarate de pârâţii Casa Naţională de Asigurari de Sănătate şi Ministerul Sănătăţii, ca nefondate, şi recursurile incidente declarate de recurenţii-pârâţi Statul român, prin Ministerul Finanţelor şi Guvernul Românie, ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile principale formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei nr. 337 din 24 iulie 2024 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Respinge recursurile incidente formulate de recurenţii-pârâţi Statul român, prin Ministerul Finanţelor şi Guvernul României împotriva sentinţei nr. 337 din 24 iulie 2024 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibile.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 ianuarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.