State aid forest compensation norms: appeals dismissed, compelling Government to adopt and publish norms for 2017 protection restrictions upheld

Şedinţa publică din data de 5 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023, la data de 12.07.2023, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună constatarea refuzului nejustificat aparţinând celor doi pârâţi de soluţionare în termenul legal a Cererii nr. x/25.04.2023, înregistrată la pârâtul de rând 1 sub nr. x/26.04.2023 şi sub nr. 20/15755/M.N./27.04.2023; obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor la întocmirea propunerii prevăzute de art. 99 din Legea nr. 46/2008 şi înaintarea acesteia către pârâtul Guvernul României, care reprezintă o operaţiune administrativă, în sensul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 534/2004; obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii privind aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017- 06 iulie 2017, în baza propunerii înaintate de pârâtul M.M.A.P., obligarea pârâţilor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 568 din 18 decembrie 2023, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes formulate de pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului; a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, formulată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor; a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor; a obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor la întocmirea propunerii prevăzute de art. 99 din Legea nr. 46/2008 şi înaintarea acesteia către pârâtul Guvernul României; a obligat pârâtul Guvernul României la adoptarea şi publicarea în Monitorul oficial al României a Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, în vederea soluţionării cererii privind compensaţiile aferente perioadei 1 ianuarie 2017 - 6 iulie 2017 formulată de reclamantul A.; a obligat pârâţii să îi plătească în solidar reclamantului A. suma de 14.250,05 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

3.1. Pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, prin Secretariatul General al Guvernului a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei şi respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

3.1.1. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond, în mod eronat, a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, reţinând ca termen de început pentru calcularea prescripţiei data de 25.04.2023. Dreptul intimatului-reclamant la acţiune s-a născut la data de 06.07.2017, data de la care aceasta avea posibilitatea să-şi valorifice pretenţiile.

În combaterea argumentelor reţinute de instanţa de fond cu privire la obligaţia Guvernului României de a adopta o hotărâre de guvern pentru perioada 1 ianuarie 2017 - 6 iulie 2017, s-a arătat că, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017, "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", respectiv pentru perioada ulterioară datei de 06.07.2017.

Este esenţial a se observa faptul că Hotărârea C (2016) 8769 final, având ca obiect acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea masei lemnoase, nu a fost primită de Guvernul României decât la data de 01.03.2017, iar nu la data de 01.01.2017, Decizia Comisiei Europene neputând produce efecte juridice pentru lunile ianuarie şi februarie 2017.

Totodată, la Cap. IV, art. 11 din proiectul de Hotărâre de Guvern pentru aprobarea Normelor Metodologice reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea masei lemnoase, se menţionează faptul că durata de aplicare a schemei este de la data primirii Deciziei CE de acordare a ajutorului de stat şi până la data de 31.12.2020, inclusiv. Or, data primirii deciziei CE nu este 01.01.2017, ci data de 01.03.2017, astfel cum rezultă chiar din conţinutul H.G. nr. 447/2017, act normativ adoptat tocmai în considerarea Deciziei Comisiei Europene C (2016) 8769 final din 01.03.2017.

De asemenea, un aspect deosebit de important este valoarea maximă a bugetului aprobat prin art. 2.5. din Hotărârea Comisiei Europene, respectiv 285.000.000 RON, sumă pe care Guvernul României nu putea să o depăşească. Acest buget este preluat identic la art. 12 din H.G. nr. 447/2017, care prevede:

"Valoarea totală maximă aferentă schemei pentru perioada 2017 - 2020 este de 285 milioane RON şi se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul aprobat cu această destinaţie de Ministerul Apelor şi Pădurilor". Aşadar, suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României, nefiind relevant faptul că H.G. nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, iar nu în luna martie 2017, imediat după primirea Deciziei CE C (2016) 8769 final din 01.03.2017.

Pe cale de consecinţă, contrar celor reţinute de Curtea de Apel Craiova, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 şi art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi pe cele care rezultă din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).

Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. În aceste condiţii, prin adoptarea H.G.. nr. 447/2017 au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017-2020-art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).

De asemenea, din dispoziţiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1 în următoarele domenii: plăţi Natura 2000 şi plăţi aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei". Plăţi permise înseamnă acordarea unor compensaţii deţinătorilor de păduri şi asociaţiilor acestora cărora li se aplică restricţii, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depăşesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piaţa internă şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE, aspecte care rezultă suficient de clar din Decizia C (2016) 8769 final/03.01.2017, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 447/2017.

3.1.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că, raportat la obiectul solicitării reclamantului, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României. Astfel, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.

În sensul celor menţionate, este relevantă şi jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, jurisprudenţa care a statuat în mod constant faptul că o autoritate publică nu poate fi obligată la adoptarea unui act normativ cu un conţinut prestabilit. (Decizia nr. 5463/2009, Decizia nr. 2757/2010, Decizia nr. 4635/2020, Decizia nr. 4995/2010, Decizia nr. 2953/2011).

Existenţa unui drept larg de apreciere a autorităţii emitente a unui act normativ rezultă şi din procedura de adoptare a acestei categorii de acte administrative, astfel cum este reglementată de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, fiind necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată).

Aşadar, faţă de particularităţile actelor administrative cu caracter normativ, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte procedura de adoptare, precum şi faţă de faptul că dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii legislative (emitente), hotărârea pronunţată a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Prin obligarea Guvernului României la emiterea hotărârii de guvern privind adoptarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 -06 iulie 2017, în mod evident s-ar încălca principiul neretroactivităţii legii civile. Prin urmare, scopul urmărit de reclamant este ca, urmare a emiterii acestei hotărâri de guvern în anul 2022, să poată beneficia de compensaţiile băneşti pentru o perioadă anterioară, respectiv 01.01.2017-06.07.2017, ceea ce, în mod clar, contravine principiului constituţional mai sus enunţat.

Faţă de cele arătate, apreciază că în mod greşit instanţa a admis acţiunea şi a dispus obligarea Guvernul României să adopte şi să publice în Monitorul Oficial al României o hotărâre de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor pentru perioada 01.01.2017 - 06.07.2017, conform prevederilor legale, cu obligarea pârâtului, alături de M.M.A.P., la cheltuieli de judecată, respectiv la plata sumei de 10.221 RON cu titlul de cheltuieli de judecată, compuse din onorariu de avocat, taxă judiciară de timbru, cheltuieli de transport şi de cazare.

3.2. Pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei civile mai sus menţionate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, iar în subsidiar, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

3.2.1. În ceea ce priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că, respingerea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune este motivată doar formal şi gravitează în jurul Hotărârii CEDO pronunţate în cauza Obştea de Pădure Porceni Pleşa şi Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu contra României, hotărâre care nu este incidentă în prezenta cauză, întrucât aceasta are în vedere daunele morale pentru nepunerea în executare a unui titlu executoriu de peste 10 ani.

A mai arătat recurentul că, din analiza considerentelor care au stat la baza pronunţării sentinţei recurate, rezultă faptul că au fost reţinute o serie de motive contradictorii. În pofida faptului că excepţia prescripţiei a fost respinsă, instanţa de fond a reţinut că "este adevărat că raportat la această perioadă este cu mult depăşit termenul legal de prescripţie de 3 ani, reglementat de art. 2517 din C. civ.."

În considerentele reţinute nu au fost specificate nu au fost specificate cauze speciale de întrerupere a cursului prescripţiei dreptului material la acţiune, ci singurul argument pentru care s-a respins prescripţia a fost reprezentat de existenţa Hotărârii CEDO.

3.2.2. În ceea ce priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond, în mod eronat, a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

A invocat dispoziţiile art. 2500 şi art. 2517 din C. civ., susţinând că, raportat la dispoziţiile art. 18 alin. (1) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dacă reclamantul se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim urmare a refuzului de îndeplinire a unei operaţiuni administrative, avea obligaţia de a introduce această acţiune în termen de 3 ani de la data de 07 iulie 2017.

Acest drept nefiind exercitat în termenul legal, se impunea ca instanţa de fond să admită excepţia prescripţiei, cu consecinţa respingerii acţiunii, ca prescrisă.

Pretinsul "drept" de a solicita emiterea unei Hotărâri de Guvern, cât şi dreptul de a cere plata compensaţiilor, constituie drepturi de creanţă, fiind supuse termenului general de prescripţie de 3 ani, care începe să curgă de la data naşterii dreptului (adică, cel mal târziu, de la data de 06.07.2017).

Cererea administrativă adresată de intimatul-reclamant a fost formulată după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la data de 06.07.2017, prin raporatare la cererea nr. x/25.04.2023.

Nu în ultimul rând, intimatul-reclamant, în calitate de proprietar a suprafeţelor de pădure pentru care există restricţii în recoltarea de masă lemnoasă şi, în condiţiile în care cadrul normativ special ce ar fi trebuit să fie incident intervalului de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017, nu a existat, avea posibilitatea să-şi valorifice pretinsele pretenţii în cadrul unei proceduri interne de drept comun, în care să se administreze un probatoriu complex, astfel cum aceasta este reglementată de dispoziţiile civile.

Având în vedere cele mal sus menţionate, recurentul a solicitat respingerea acţiunii, ca fiind prescrisă.

În ceea ce priveşte fondul litigiului, susţine recurentul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor că soluţia pe fondul cauzei a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul ca instanţa nu a ţinut cont de faptul ca, în lipsa unei aprobări din partea Comisiei, nu se pot emite acte normative prin care să ofere ajutoare de stat.

Mai mult, instanţa de fond a realizat o interpretare greşită a normelor de drept material întrucât, deşi Curtea a reţinut corect că pentru legalitatea acordării ajutorului de stat trebuie sa existe avizul Comisiei Europene, soluţia pronunţată este în total dezacord şi conţine argumente contradictorii.

Susţine recurentul că un alt aspect deosebit de important de reţinut de către instanţă se referă la valoarea maxima a bugetului aprobat prin Hotărârea Comisiei Europene la art. 2.5., respectiv 285.000.000 RON, sumă pe care Guvernul României nu putea să o depăşească. Acest buget este preluat identic la art. 12 din H.G. nr. 447/2017, care prevede: "valoarea totală maximă aferentă schemei pentru perioada 2017- 2020 este de 285 milioane RON şi se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul aprobat cu această destinaţie de Ministerul Apelor şi Pădurilor".

Referitor la valoarea maximă impusă de Comisia Europeană a bugetului pentru acordarea compensaţiilor aferente perioadei 2017 - 2020, arătă că, în mod eronat şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond nu l-a reţinut argumentând că, "urmează să se ţină cont de toate limitările impuse inclusiv de Decizia Comisiei Europene referitoare ta valoarea maximă a bugetului aprobat".

Or, suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României când a adoptat H.G. nr. 447/2017 nefiind relevată publicarea în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, după primirea Deciziei CE C(2016) 8769 final.

În acest sens, arată că, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, semestriale sau trirnestriaLe, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie.

În aceste condiţii, pentru perioada 01.01.2017-06.07.2017 Ministerul nu a avut la dispoziţie vreun temei legat sau buget aprobat în baza cărora să acorde compensaţiile solicitate, bugetul situându-se în limitele impuse de Comisia Europeană prin Decizie, astfel că, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate de către România, respectiv de către Minister, atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 - 2020 - art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia {285.000.000 RON-art. 12).

De asemenea, din dispoziţiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că: "Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1, în următoarele domenii: plăţi Natura 2000 şi plăţi aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politica comunitară în domeniul apel: Plăţi permise înseamnă acordarea unor compensaţii deţinătorilor de păduri şi asociaţiilor acestora cărora li se aplică restricţii, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depăşesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piaţa internă şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa, neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE", aspecte care rezultă suficient de clar din Decizia C (2016) 8769 final/03.01.2017.

Astfel, instanţa, neîntemeiat, a reţinut faptul că actul administrativ trebuie iniţiat şi adoptat, însă cu respectarea avizului Comisiei Europene, însă acest lucru este imposibil de pus în practică, atât timp cât exerciţiul financiar aferent ajutorului de stat s-a încheiat.

În ceea ce priveşte temeiul legal în baza căruia se pot acorda compensaţii, arată recurentul că normele metodologice de acordare, utilizare şi control a sumelor anuale pentru acordarea compensaţiilor se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.

Prin Decizia Comisiei Europene C(2016) 8769 final din data de 03.01.2017 s-a decis că Schema privind acordarea de ajutoare pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă este compatibilă cu piaţa interna.

Potrivit Orientărilor Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014-2020 (2014/C/204/01), acordarea acestor ajutoare de stat se face doar cu notificarea Comisiei Europene de către statele membre.

Aşadar, având în vedere cele de mai sus, subliniază faptul că Ministerul a reglementat instituirea schemei de ajutor de stat prin aprobarea Hotărârii Guvernului nr. 447/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 06 iulie 2017.

Prin urmare, pentru anul 2017 se puteau acorda ajutoare de stat doar începând cu data de 06 iulie 2017 şi pentru viitor, (art. 2.4 al Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016)8769 final care dispun că aceste compensaţii se acordă de ta data aprobării Deciziei), iar nu pentru trecut, astfel cum în mod nefondat solicită reclamanta.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) coroborat cu art. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 447/2017, cu modificările ulterioare, durata de aplicare a schemei de ajutor de stat este precizată cu exactitate, respectiv "de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2022, inclusiv.

În concluzie, ajutorul de stat putea fi acordat doar începând cu data de 06 iulie 2017, respectiv data publicării în Monitorul Oficial al României a H.G. nr. 447/2017 şi până la data de 31 decembrie (022, inclusiv, iar nu şi pentru perioada anterioară, motiv pentru care solicită respingerea acţiunii reclamantei.

In ceea ce priveşte acordarea pe cale administrativă a compensaţiilor invocate anterior aferente perioadei 01.0l.2017 - 06.07.2017, recurentul arată că art. 6 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., prevede faptul că, "Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă".

A aplica o serie de dispoziţii unei perioade anterioare intrării în vigoare a legii, reprezintă o încălcare gravă a principiului neretroactivităţii legii civile, motiv pentru care solicită respingerea acţiunii.

În concluzie, solicită admiterea recursului şi, rejudecând cauza, să se respingă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de intimată -reclamantă B., invocând soluţia de practică pronunţată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x/2023, dar şi de alte instanţe în dosarele nr. x/2022 şi nr. y/2022

În privinţa cheltuielilor de judecată, recurentul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor solicită instanţei să dispună reducerea cheltuielilor reţinute în sarcina sa, întrucât acestea sunt disproporţionate prin raportare la munca efectiv prestată.

4. Apărările formulate de intimată

Intimatul-reclamant A. a depus concluzii scrise, solicitând, în esenţă, respingerea recursului şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

A arătat că acţiunea formulată nu este una în pretenţii, pentru a se discuta despre termenul general de prescripţie de 3 ani prevăzut de C. civ., ci una în contencios administrativ întemeiată pe Legea nr. 554/2004, care prevede la art. 11 alin. (1) un termen de prescripţie special de 6 luni, ce se calculează în cauza dedusă judecăţii de la data de 01.03.2024 (data la care pârâtul trebuia să răspundă cererii nr. x/30.01.2024.

În cuprinsul concluziilor scrise, intimata a solicitat valorificarea efectelor Hotărârii pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la data de 28.11.2023 în cauzele reunite nr. 46201/16 şi 47379/18.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Înalta Curte va analiza motivele de recurs invocate de cei doi recurenţi în mod grupat şi în ordinea din cuprinsul prevederilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., ordine ce are în vedere cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.

II.1. Contextul factual şi legal

Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voinţa legiuitorului european, această reţea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât şi candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.

Realizarea Reţelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice şi Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare şi desemnare a siturilor şi protecţia acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalităţile de realizare practică şi de implementare a prevederilor din Directive, la nivel naţional.

Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecţie în care au fost impuse anumite restricţii de recoltare - respectiv zonele de tip funcţional T1 (zone de protecţie absolută - rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) şi T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine).

Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naţionale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse: "(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural şi/sau cultural şi sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".

Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01.01.2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimţit necondiţionat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naţionale şi Siturile Natura 2000 să fie incluse în Reţeaua Ecologică Europeană Natura 2000.

Astfel, au fost transpuse în legislaţia internă cele două directive europene - Directiva Habitate şi Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabileşte că:

"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosinţei terenurilor incompatibilă scopului atribuit".

Ca atare, în suprafeţele forestiere cuprinse în zone de protecţie, proprietarii au interdicţia (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum şi de a exercita orice formă de folosinţă a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecţie şi/sau conservare.

În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgentă".

Procesul de armonizare a legislaţiei interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 şi Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensaţii:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".

Art. 97 alin. (1)1 din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:

"Impunerea de restricţii proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naţionale, naturale, rezervaţiilor biosferei şi ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcţionale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".

Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum si cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).

În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) şi Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare al compensaţiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiţii. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.

În acest context, a fost iniţiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat susmenţionată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituţiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicaţiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe.

În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondenţă oficială între autorităţile naţionale şi Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conţinutul Proiectului de Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.

În urma tuturor acestor diligenţe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19.07.2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.

Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14.09.2012 - data de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE şi-a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

Prin Decizia nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013, până la data de 30.06.2014.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Necesitatea îndeplinirii condiţiei constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din Hg nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

În ceea ce priveşte condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a ICCJ, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.

Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06.07.2017 şi în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Reclamantul deţine în proprietate teren cu vegetaţie forestieră, din care o suprafaţa de 128,60 ha se afla situată în arii naturale protejate - tipul funcţional TI/TU, fapt care presupune interdicţia totală sau aprobare totală de recoltare a masei lemnoase.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017, prin care s-a dispus ca ajutorul de sfat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă poate fi acordat. Astfel, prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), CE a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii pentru perioada 2014-2020, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

In cadrul acestei proceduri legislative, Statul Român şi-a luat în mod expres angajamentul de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a proiectului de H.G./Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până în prezent dus la îndeplinire- raportat la intervalul de timp cuprins între 01.01.2017-06.07.2017.

Obiectul prezentei cauze îl reprezintă obligarea Guvernului României la adoptarea si publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.

II.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., invocat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte reţine că este nefondat.

În esenţă, s-a susţinut că soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv, iar actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, deoarece sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, nu pot fi adoptate la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică de către autorităţile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituţional; astfel, este necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare, care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată). În esenţă, s-a susţinut că atât timp cât dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, cererea excede competenţei instanţelor judecătoreşti care nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora.

Înalta Curte constată că inadmisibilitatea este sancţiunea procesuală care intervine în cazul folosirii unui mijloc procesual care nu este prevăzut de lege sau care, deşi este prevăzut de lege, este folosit în alt scop decât cel edictat de legiuitor.

Se mai constată că nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la refuzul nejustificat şi nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege referitoare la excesul de putere nu exclud actul administrativ cu caracter normativ de la posibilitatea persoanei vătămate care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de a sesiza instanţa de contencios administrativ.

Hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, astfel că, în măsura în care obligaţia emiterii lor este prevăzută de o lege, în privinţa refuzului de a pune în executare această obligaţie (la cererea persoanei interesate - act administrativ asimilat) devin incidente dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit cărora:

"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar".

Astfel, nu se poate reţine de plano o inadmisibilitate determinată exclusiv de petitul acţiunii având ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, trebuind a se verifica în concret dacă prin acest petit (actul ce ar trebui emis) se solicită, de fapt, obligarea la emiterea unui act cu încălcarea dreptului de apreciere al autorităţii administrative sau, dimpotrivă, conţinutul acestui act este prestabilit anterior şi obligatoriu, doar emiterea fiind cea care trebuie să fie impusă autorităţii în culpă.

În mod evident, instanţele judecătoreşti nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora care privesc procedura de adoptare şi conţinutul concret al actului administrativ a cărui emitere este prevăzută deja de lege şi care ar avea aplicabilitate generală.

Împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată) nu poate constitui un fine de neprimire, deoarece instanţa de contencios administrativ nu exonerează Guvernul de aceste atribuţii şi nici nu fixează conţinutul concret al actului administrativ.

Aşa cum s-a arătat mai sus, dacă conţinutul concret al actului administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se solicită este stabilit prin acte anterioare cu caracter obligatoriu, iar ceea ce se cere este exclusiv obligarea la emiterea efectivă a actului, atunci marja de apreciere a organului administrativ emitent nu este încălcată, dar acest aspect ţine de fondul acţiunii, iar nu de admisibilitatea ca atare a acţiunii în contencios administrativ.

II.3. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Înalta Curte constată că, din perspectiva motivării, obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, motivarea acesteia fiind întemeiată pe argumente pertinente şi logice, considerentele acesteia nefiind contradictorii.

Argumentul referitor la faptul că soluţia de respingere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune este motivată formal şi gravitează în jurul Hotărârii CEDO pronunţate în cauza Obştea de Pădure Porceni Pleşa şi Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu contra României nu poate fi primit. Împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu este aptă să conducă la incidenţa motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea hotărârii, deoarece acest text de lege se referă, printre altele, la o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, ipoteză care nu se verifică în speţă.

II.4. În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. în ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, Înalta Curte reţine următoarele:

Referitor la greşita aplicare a legii de către prima instanţă cu privire la prescripţie, recurenţii au invocat faptul că dreptul intimatului-reclamant la acţiune s-a născut la data de 06.07.2017, data de la care aceasta avea posibilitatea să-şi valorifice pretinsele pretenţii; or, cererile administrative adresate de intimatul-reclamant sunt formulate după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la data de 06.07.2017 (cererea nr. x/25.04.2023); nu în ultimul rând, intimatul-reclamant, în calitate de proprietar a suprafeţelor de pădure pentru care există restricţii în recoltarea de masă lemnoasă şi, în condiţiile în care cadrul normativ special ce ar fi trebuit să fie incident intervalului de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017, nu a existat, avea posibilitatea să-şi valorifice pretinsele pretenţii în cadrul unei proceduri interne de drept comun, în care să se administreze un probatoriu complex, astfel cum aceasta este reglementată de dispoziţiile civile.

Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii şi cu privire la acest aspect, considerând că termenul de prescripţie curge de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a plângerii; cât timp cererea nr. x/25.04.2023, adresată Guvernului României, nu a fost soluţionată în termenul legal, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul instanţei în termenul de prescripţie reglementat de art. 11 alin. (1) şi (2) cu raportare la alin. (5) al aceluiaşi articol din Legea nr. 554/2004.

Prin raportare la data formulării cererii de chemare în judecată (30.01.2023), acţiunea introductivă de instanţă împotriva pârâtului Guvernul României a fost formulată în termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care cererea adresată pârâtului a fost formulată la data de 25.04.2023 prin cererea nr. x şi la care nu a primit niciun răspuns.

Termenul de 3 ani invocat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi prevăzut ca atare de dispoziţiile art. 2.517 C. civ. reprezintă o dispoziţie generală în raport de care se aplică dispoziţia specială, respectiv art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamantul formulând acţiunea introductivă de instanţă în interiorul termenului special de 6 luni prevăzut de această ultimă normă.

Înalta Curte mai reţine că prescripţia dreptului material la acţiune este în strânsă legătură cu admisibilitatea acţiunii; dacă este admisibilă o acţiune având ca obiect obligarea unei autorităţi administrative la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ ca urmare a constatării unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cerere sau a unei nesoluţionări a unei cereri, atunci termenul de prescripţie curge de la momentul comunicării acestui refuz, neputându-se reţine că în această situaţie există un singur termen opozabil tuturor terţilor.

Ca urmare, se reţine caracterul nefondat şi al acestui motiv de casare, privind greşita respingere a excepţiei prescripţiei.

II.5. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. în ceea ce priveşte fondul cauzei, Înalta Curte reţine următoarele:

Referitor la criticile legate de aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, instanţa de control judiciar apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut.

În cauză, intimatul-reclamant solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03.01.2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne şi europene, intimatul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice pentru perioada 06.07.2017 - 31.12.2020.

Intimatul-reclamant consideră că refuzul autorităţii publice intimate de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01.01.2017 - 06.07.2017, este nejustificat în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.

Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Intimatul-reclamant deţine în proprietate suprafaţa de 128,60 ha situată în arii naturale protejate, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale.

Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.

Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor.

Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017 şi nu pentru doar 6 luni.

În consecinţă, refuzul recurentului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01.01.2017 - 06.07.2017 este nejustificat, în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată,.

Înalta Curte remarcă o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care recurentul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 şi nr. 3701/2021.

În situaţia dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligaţie a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum şi din Ordonanţa de Guvern nr. 14/2010.

Faţă de prevederile art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi ale art. 99 din aceeaşi lege, coroborat cu art. 5 şi 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naţionale ce au ca punct de plecare legislaţia comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum şi Decizia C(2016) 8769 final din 03.01.2017), precum şi faţă de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a ICCJ, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 şi a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu stricteţe actele normative cu forţă juridică superioară naţionale, precum şi actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a compensaţiilor: condiţii, durată, cuantum etc.

Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod just că pârâţii nu au justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01.01.2017-06.07.2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze şi să conducă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, care presupune un just echilibru între interesul public si drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 şi cele ale O.U.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranţa legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conţinut.

Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociaţiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleşa şi Piciorul Bătrân Banciu (Obştea de Pădure Porceni Pleşa şi Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 şi 47379/16).

Astfel, în cauza amintită, instanţa europeană a reţinut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

"71. În speţă, nu există nicio îndoială cu privire la existenţa unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului şi lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."

"73. În speţă, neadoptarea şi nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."

"75. După cum rezultă din observaţiile Guvernului (supra, pct. 65) şi din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerinţelor de protecţie a reglementărilor administrative forestiere şi a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene şi validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR şi 200 EUR (EUR) pe hectar şi trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curţii de Apel Braşov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).

"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacţiunea prelungită a statului în ceea ce priveşte adoptarea şi publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparţinând reclamantelor şi a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părţile interesate ca urmare a cerinţelor de protecţie prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, şi a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 74087/10 şi alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalităţii nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susţinut că omisiunea de a publica normele metodologice şi neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei civile nr. 568 din 18 decembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 noiembrie 2024.