EU grant payment suspension via fraud suspicion and guarantee requirement vs. direct contract claim and illegality exception admissibility

Şedinţa publică din data de 5 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, la data de 10.10.2023, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest, a solicitat obligarea pârâţilor la plata sumei de 4.742.624,19 RON, reprezentând contravaloarea cererilor de plată nr. x/12.05.2023 şi nr. y/13.06.2023; obligarea pârâţilor la plata dobânzii legale penalizatoare în cuantum de 186.096,38 RON, până la data prezentei cereri, şi, în continuare, până la data plăţii efective; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

La termenul de judecată din data de 7 decembrie 2023, reclamanta A. S.R.L., în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a formulat excepţie de nelegalitate prin care solicită ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se constate nelegalitatea adreselor nr. x/03.08.2023 şi nr. y/07.11.2023 şi să fie înlăturate efectele acestora în soluţionarea cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 95 din data de 9 februarie 2024, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar - Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest; a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins ca inadmisibile acţiunea şi excepţia de nelegalitate a adreselor nr. x/03.08.2023 şi nr. y/07.11.2023, formulate de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene şi Organismul Intermediar - Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest. Totodată, a obligat reclamanta la plata către pârâtul Organismul Intermediar - Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest a sumei de 17.850 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

3.1. Împotriva acestei sentinţei a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii şi a excepţiei de nelegalitate, şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a susţinut următoarele:

3.1.1. Sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 8 alin. (11), (2) şi (3) din O.U.G. nr. 66/2011 raportat la art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 coroborat cu prevederile art. 132 din Regulamentul 1303/2013, a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, a art. 8 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 21 din Constituţia României.

Astfel, a arătat că instanţa de fond în mod greşit a considerat că, în prezenta cauză, adresele nr. x/03.08.2023 şi y/07.11.2023 sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emise de o autoritate publică, în regim de putere publică.

Sub un prim aspect, instanţa de fond, în mod eronat, a constatat că prin cele două adrese, intimatul-pârât MIPE a suspendat, până la finalizarea investigaţiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă, procesarea cererilor de rambursare şi plata acestora.

Or, adresele menţionate supra, nu pot avea calitatea de acte administrative în temeiul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, acestea reprezentând doar simple corespondenţe prin intermediul poştei electronice, prin care s-a pus în vedere reclamantei că sumele aferente CR nr. 11 şi nr. 12 se vor achita în baza unui instrument de garantare, emis în condiţiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate şi/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă.

Din analiza celor doua adrese, nu rezultă că MIPE ar fi suspendat prin intermediul emiterii acestora plăţile către A. aferente CR nr. 11 şi nr. 12 până la finalizarea investigaţiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă. Suspendarea ar fi trebuit să aibă loc printr-un act administrativ distinct sau, cel mult, potrivit unei interpretări pe care nu o susţine, prin efectul legii, dar nicidecum nu este un efect al adreselor.

Sub un al doilea aspect, instanţa de fond, în mod eronat a considerat că intimaţii- pârâţi au constatat în procesul de verificare şi autorizare a CR nr. 11 şi nr. 12 Finală, că există în verificare, la organele de cercetare penală, o suspiciune de fraudă.

Or, CR nr. 11 şi nr. 12 Finală au fost verificate şi ulterior avizate la data de 23.06.2023, respectiv la data de 31.07.2023, ambele fiind înaintate către pârâtul MIPE, în condiţiile în care intimaţii-pârâţi aveau cunoştinţă de raportul de audit încă din luna ianuarie a anului 2023.

A arătat recurenta-reclamantă că intimatele-pârâte, după comunicarea raportului de audit, au rămas în stare de pasivitate, context care a amputat orice remediu juridic pe care l-ar fi putut avea în contextul în care asupra activităţii sale planează o suspiciune de neregulă.

După întocmirea şi comunicarea raportului de audit, autorităţile pârâte au avut următoarea conduită: şi-au exprimat dezacordul faţă de constatările Autorităţii de Audit opinie care a fost consemnată în cadrul raportului final consolidat; i-au solicitat să iniţieze un act adiţional prin care să reducă, din propria iniţiativă, valoarea finanţării, motivat de faptul că Autoritatea de Audit ar fi identificat o serie de indicatori de fraudă, fără a fi realizat un control efectiv la societate şi fără a să-i fi fost solicitat un punct de vedere; au făcut plata CR 10, după ce reclamanta a comunicat că nu este de acord cu reducerea valorii Contractului de finanţare; i-au comunicat că este necesară prezentarea unui document de garantare pentru a fi efectuată plată, având în vedere că există o suspiciune de fraudă, fără alte detalii, fără a i se comunica în ce constă această suspiciune şi fără a fi efectuat un control de către autoritatea finanţatoare.

Potrivit art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, suspendarea plăţilor intervine la trimiterea în judecată care se dispune de organul de urmărire penală. Or, reclamanta nu este într-o asemenea situaţie, nu are cunoştinţă de existenţa unui dosar penal care să o vizeze şi nici nu cunoaşte, măcar, în ce constă această fraudă invocată de pârât, nefiind informată cu privire la un astfel de incident.

Sub un al treilea aspect, raportul Autorităţii de Audit nu este un act administrativ astfel încât să poată fi invocat ca generator de efecte juridice altele decât cele prevăzute de art. 18 alin. (1) şi alin. (1).1 din O.U.G. nr. 66/2011, care obligau Autoritatea de Management să demareze activitatea de verificare încă de la faza de proiect.

Or, atât timp cât nu există un act administrativ care să stea la baza suspendării plăţilor pe motiv de suspiciune de fraudă, recurenta-reclamantă nu are posibilitatea legală de a ataca deciziile pârâtelor, care de altfel, nu s-au materializat într-un instrumentum apt să fie deferit controlului pe cale judiciară, fiind încălcat dreptul constituţional prevăzut de art. 21 din Constituţia României.

În acest context, instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, articolul menţionat se putea aplica doar în condiţiile în care AM POR, ca autoritate cu competenţe în gestionarea fondurilor europene ar fi efectuat toate procedurile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 privind verificarea şi constatarea unor suspiciuni de fraudă, art. 9 venind ca o consecinţă a acestui control. Or, aşa cum rezultă din documentele aflate la dosarul cauzei, AM POR nu a demarat nicio procedură privind verificarea şi constatarea unor suspiciuni de fraudă.

3.1.2. Sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a adreselor nr. x/03.08.2023 şi nr. y/07.11.2023, considerând, în mod greşit, că obiectul excepţiei de nelegalitate nu poate fi reprezentat de chiar fondul problemei deduse judecăţii.

Or, instanţa de fond, în mod greşit, a considerat că adresele nr. x/03.08.2023 şi y/07.11.2023 reprezintă sursa vătămării reclamantei pentru care a formulat cererea de chemare în judecată, fapt pentru care invocarea excepţiei de nelegalitate nu poate viza aceste acte.

Raţionamentul avut în vedere de instanţa de fond este total eronat, în condiţiile în care obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă atragerea răspunderii civile contractuale a intimatelor-pârâte, fapta ilicită constând în neexecutarea unei obligaţii contractuale.

Din analiza cererii de chemare în judecată, precum şi a tuturor documentelor existente la dosarul cauzei, rezultă că sursa vătămării nu este reprezentată de cele două adrese, ci de nerespectarea obligaţiilor contractuale ate intimatelor-pârâte privind plata sumelor aferente CR nr. 11 şi CR nr. 12.

În ipoteza în care cele două adrese ar fi calificate drept acte administrative, atunci nu există niciun temei juridic pentru respingerea excepţiei de nelegalitate, ca inadmisibilă, de vreme ce obiectul cererii de chemare în judecată a fost atragerea răspunderii civile contractuale şi, nicidecum, anularea unui act administrativ, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond. Cele două adrese nu reprezintă nici acte "principale" care să pună în discuţie fondul, de vreme ce raportul juridic este unul contractual, fiind fără relevanţă faptul că suntem în prezenta unui contract administrativ.

Mai mult excepţia de nelegalitate a fost invocată doar în ipoteza în care instanţa de fond ar fi apreciat că adresele ar fi acte administrative, pentru că, în opinia recurentei, cele două adrese sunt atât de informe, încât nu ar putea fi apte să producă efectele juridice specifice actelor de autoritate.

3.1.3. Sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 şi a art. 8 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011.

Sub un prim aspect, este de remarcat faptul că instanţa de fond nu a observat faptul că O.U.G. nr. 40/2015 nu reprezintă un act care să se aplice raportului juridic dintre autoritatea finanţatoare şi beneficiar.

Actul normativ aplicabil în relaţia autoritate finanţatoare - beneficiar privat este O.U.G. nr. 66/2011. Raportul juridic de drept administrativ cu beneficiarul comportă o reglementare specială care, sigur, trebuie corelată cu reglementările-cadru, atât din acquisul comunitar, cât si din activul legislativ intern.

O.U.G. nr. 40/2015 are ca obiect de reglementare modul în care sunt alocate sumele din bugetul de stat în bugetele instituţiilor publice, iar în mod particular art. 9 lit. j) reflectă o relaţie Stat/Minister de Finanţe - AM pentru situaţiile în care sunt formulate sesizări de fraudă. Suplimentar această prevedere introduce o condiţie suplimentară celei prevăzute la art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 pentru cazurile în care sesizarea vizează un beneficiar privat anume, plata se realizează doar dacă este prezentat un instrument de garantare emis de către o instituţie bancară. Este un conflict evident de normă juridică, de aplicabilitate a ei, fiind reglementate două soluţii diferite pentru aceeaşi situaţie - inclusiv momentul încetării derulării plăţilor diferă: în O.U.G. nr. 66/2011 este trimiterea în judecată, iar în O.U.G. nr. 40/2015 este punerea în mişcare a acţiunii penale.

Începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 6/2021, art. 8 alin. (1) a fost modificat şi nu mai are forma citată şi aplicată greşit de către instanţa de fond. Astfel, în cazul unor suspiciuni de fraudă care se referă la sume mai mari de 10.000 de euro, nu se mai sesizează DNA şi DLAF cum era prevăzut în forma art. 8 alin. (1) anterioară modificării prin Legea nr. 6/2021 invocată de instanţa de fond. Obligatoriu este sesizat Parchetul European - EPPO care decide asupra evocării sau declinării competenţei de verificare. Or, AA a sesizat DLAF, cu încălcarea prevederi legale menţionate, şi nu EPPO. Instanţa de fond ar fi trebuit să aplice legea în vigoare la data întocmirii raportului de audit pentru a stabili dacă suntem în prezenţa unei sesizări legal făcute, de natură să producă efectul specific al suspendării plăţilor în temeiul Contractului de Finanţare.

3.1.4. Sentinţa Recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 453 C. proc. civ.

Suma de 17.850 RON reprezentând onorariu de avocat la care a fost obligată reclamanta, este vădit disproporţionată în raport atât de complexitatea cauzei, a soluţiei pronunţate de instanţa de fond, cât şi de activitatea desfăşurată de avocat.

3.2. Recursul incident

Împotriva sentinţei civile nr. 95 din data de 9 februarie 2024 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs incident pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest, solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţionarea de către instanţa de fond a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei-intimate ADR Vest.

În motivarea recursului incident, recurenta-pârâtă a arătat că obiectul acţiunii din prezentul dosar îl constituie plata sumei solicitate de Beneficiar prin cererile de plată nr. x/12.05.2023 şi y/13.06.2023, iar din Contractul de finanţare rezultă foarte clar că rambursarea/plata se realizează de către AM.

Prin urmare, conform prevederilor contractuale din Contractul de finanţare, plata nu se realizează de către OI (ADR Vest), ci de către AM, adică de către pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene în calitatea sa de Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional 2014 - 2020.

Pe cale de consecinţă, înainte de a se intra în analiza de fond a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă în prezentul dosare, se impune a se analiza cu prioritate excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtei Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest în ceea ce priveşte obligaţia de plată reprezentând contravaloarea cererilor de plată nr. x/12.05.2023 şi y/13.06.2023.

Calitatea procesuală reprezintă identitatea care trebuie să existe între părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii.

Această identitate trebuie să se materializeze prin echivalenţa dintre persoana reclamantului şi titularul dreptului, respectiv pârâtul şi cel obligat la respectarea dreptului şi, pe cale de consecinţă, se întruneşte condiţia calităţii procesuale.

În cazul de faţă cel obligat la plata sumelor în cazul în care s-ar admite acţiunea reclamantei ar fi Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, întrucât acesta este cel care are obligaţia contractuală de plată, pe baza cererilor Beneficiarului înaintate la AM/OI.

Este adevărat că pârâta ADR Vest (intimată în această fază procesuală) este parte la contractul de finanţare şi că reclamanta A. S.R.L. (recurentă în această fază procesuală) şi-a întemeiat pretenţiile pe răspunderea contractuală derivând din contractul de finanţare, dar, aşa cum corect a reţinut şi Curtea de Apel Timişoara, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între pârât şi titularul obligaţiei în raportul juridic dedus judecăţii.

Recurenta - reclamanta A. S.R.L. a introdus pe rolul instanţelor de judecată această acţiune deoarece nu a primit plata sumelor solicitate prin Cererile de rambursare nr. x şi 12, aşadar A. S.R.L. reclama încălcarea obligaţiei de plată a cererilor de rambursare nr. x şi 12. Titularul obligaţiei de plată în raportul juridic dedus judecăţii nu este ADR VEST, ci este, fără urmă de îndoială, celălalt pârât din acest dosar, respectiv Ministerul Investiiţilor şi Proiectelor Europene, în calitate de AM (Autoritate de Management).

Conform Regulamentului UE nr. 1303/2013, art. 125 şi Acordului cadru încheiat între Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Vest - Organism Intermediar, prin transmiterea dosarelor aferente cererilor de rambursare nr. x şi 12, ADR Vest în calitate de organism intermediar, şi-a îndeplinit toate obligaţiile legale şi contractuale care îi incumbau în legătură cu Cererile de finanţare nr. x şi 12. Ba chiar, reclamanta-recurentă A. S.R.L. s-a prevalat în acest dosar de faptul că subscrisa ADR Vest, în calitate de organism intermediar, a avizat cererea de rambursare nr. x la data de 23.06.2023, iar la data de 31.07.2023, ADR Vest a avizat cererea de rambursare nr. x (cerere finală).

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest a depus întâmpinare faţă de recursului recurentei-reclamante, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

Dreptul Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene (în calitate de AM) de a lua măsuri privind suspendarea plăţilor în cazul în care există o suspiciune de fraudă rezultă foarte clar din art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 care fac trimitere la prevederile contractuale din contractul de finanţare, text de lege care avea aceeaşi formulare atât înainte de modificările aduse prin Legea nr. 6/2021, cât şi după aceste modificări.

Este adevărat că suspendarea plăţilor intervine la trimiterea în judecată care se dispune de organul de urmărire penală potrivit art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, aşa cum susţine recurenta în recurs. Însă, suspendarea plăţilor poate fi dispusă de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, în speţă Ministerul Investiţiilor Şi Proiectelor Europene (în calitate de AM) în baza prevederilor cuprinse în contractul de finanţare potrivit art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 mai sus citate.

Prin urmare, Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (în calitate de AM) avea dreptul de a dispune în mod legal suspendarea plăţilor în baza prevederilor cuprinse în Contractul de finanţare, deoarece Contractul de finanţare face trimitere la O.U.G. nr. 40/2015 în Anexa 6 - Condiţii de rambursare şi plată - SECŢIUNEA I - Mecanismul cererilor de plată - reglementat prin O.U.G. nr. 40/2015 privind gestionarea financiară a fondurilor europene pentru perioada de programare 2014-2020 şi a normelor de aplicare a O.U.G. nr. 40/2015 aprobate prin H.G. nr. 93/2016.

În această ordine de idei, în mod netemeinic şi nelegal se susţine prin cererea de recurs că instanţa de fond ar fi făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015.

Câtă vreme în contractul de finanţare se prevede ca mecanismul cererilor de plată este cel reglementat prin O.U.G. nr. 40/2015, nu se poate susţine în mod valid din punct de vedere legal că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 în cazul cererilor de plată nr. x şi 12, pentru că instanţa nu a făcut altceva decât să aplice prevederile contractuale din Contractul de finanţare nr. x/17.12.2021 care se completează cu cele din O.U.G. nr. 40/2015.

De asemenea, a arătat că întreruperea termenului de plată pentru plăţile aferente cererilor de rambursare nr. x şi 12 este justificată corespunzător şi în acord cu dispoziţiile din Regulamentul nr. 1303/2013 - art. 132.

Totodată, autoritatea de management şi-a îndeplinit şi obligaţia de informare a beneficiarului cu privire la întrerupere şi la motivele întreruperii, comunicând beneficiarului că există în verificare, o suspiciune de fraudă şi că în cazul în care beneficiarul nu va prezenta un instrument de garantare, AM POR va suspenda procesarea cererii de rambursare nr. x şi nr. 12 până la finalizarea investigaţiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă.

Prin urmare, aşa cum rezultă din adresele x/03.08.2023 şi y/07.11.2023, prevederile art. 132 din Regulamentul nr. 1303/2013 au fost avute în vedere şi respectate atât de către AM POR, cât şi de către instanţa de fond, contrar susţinerilor recurentei.

Contrar susţinerilor reclamantei-recurente, Adresele nr. x/03.08.2023 şi y/07.11.2023, au fost emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, au fost emise de pârâtul MIPE în vederea executării în concret a prevederilor legale anterior menţionate şi au produs efecte juridice, procesarea cererilor de rambursare fiind suspendată până la finalizarea investigaţiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă, aşa cum corect a reţinut Curtea de Apel Timişoara prin hotărârea pronunţată.

În fine, a susţinut recurenta-pârâta că demersul reclamantei-recurente din prezentul dosar este inadmisibil prin prisma modului în care aceasta a înţeles să investească instanţa de judecată, solicitând prin acţiune obligarea la plata contravalorii cererilor de plată nr. x şi 12, fără ca instanţa să fie învestită, totodată, şi cu analizarea actelor prin care s-a reţinut neplata respectivelor sume. Din interpretarea dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie regula în materia contenciosului administrativ şi ale art. 19 din aceeaşi lege, care instituie excepţia, rezultă că acţiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului/obligării la efectuarea operaţiunii administrative, indiferent dacă se face odată cu cererea principală sau pe cale separată.

De asemenea, excepţia de nelegalitate nu poate fi invocată de partea care nu a solicitat pe calea acţiunii principale anularea actului administrativ vătămător, invocând numai existenţa pagubei şi solicitând repararea acesteia.

4.2. Apărările recurentei-reclamante

Recurenta-reclamanta A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat în principal invocat excepţia nulităţii recursului incident, iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

A susţinut că obiectul prezentei cauze este atragerea răspunderii civile contractuale grefate pe un contract administrativ, respectiv Contractul de finanţare nr. x/17.12.2021 încheiat între reclamantă, în calitate de beneficiar, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2014-2020, şi OI ADR Vest.

Deşi cererea de chemare în judecată s-a întemeiat pe normele speciale din Legea nr. 554/2004, acestea se completează în materia răspunderii civile contractuale cu dreptul comun - C. civ., dat fiind faptul că nu există reguli diferite în normele speciale care să înlăture aplicarea dreptului comun în materia obligaţiilor contractuale.

În prezenta cauză, părţile Contractului de finanţare sunt reclamanta, MIPE şi OI ADR Vest, fapt pentru care cea din urmă are calitate procesuală pasivă în virtutea raportului juridic născut între părţi.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamanta A. S.R.L. a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei insuficientei timbrări a recursului, respingerea excepţiei nulităţii motivului de recurs privind cheltuielile de judecată şi respingerea apărărilor pe fond formulate pe calea întâmpinării.

6. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 5 noiembrie 2024, Înalta Curte a respins excepţiile invocate, pentru motivele ce se regăsesc în practicaua prezentei decizii.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că atât recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. şi recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

II.1. Analiza recursului principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L.

În speţă, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o acţiune privind atragerea răspunderii civile contractuale îndreptată de reclamanta - recurentă A. S.R.L. împotriva pârâţilor-intimaţi Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (în calitate de AM) şi ADR Vest (în calitate de OI), acţiune întemeiată pe prevederile contractuale din Contractul de finanţare nr. x/17.12.2021.

Contractul de finanţare nr. x/17.12.2021 a fost încheiat de reclamantă în calitate de beneficiar cu pârâţii sus menţionaţi, pentru finanţarea din fonduri europene a proiectului intitulat "B. şi SPORT conform PUZ aprobat prin HCL 263/14.05.2013. Modificări interioare şi exterioare la centrul de agrement C.-în regim Parter", fiind un contract guvernat de legislaţia naţională şi europeană în materia fondurilor europene, respectiv O.U.G. nr. 40/2015 privind gestionarea financiară a fondurilor europene pentru perioada de programare 2014 - 2020, H.G. nr. 93/2016, O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, H.G. nr. 875/2011, Instrucţiunile AM/OI, Ghidul solicitantului, Regulamentul UE nr. 1303/2013.

Potrivit art. 8 alin. (1)1şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

"(11) Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia să sesizeze fără întârziere DLAF şi organele de urmărire penală în cazul constatării unor indicii de fraudă, în situaţiile în care nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la alin. (1).

(...)

(2) În cazul în care, ca urmare a sesizării prevăzute la alin. (1) sau (11), procurorul dispune trimiterea în judecată şi sesizează instanţa, până la rămânerea definitivă a hotărârii instanţei de judecată, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are următoarele obligaţii:

a) suspendă autorizarea la plata/rambursarea sumelor solicitate de beneficiar aferente contractelor economice/contractelor/deciziilor/ordinelor/acordurilor de finanţare/componentei din cadrul contractului de finanţare, pentru care a fost formulată sesizarea;

b) pentru beneficiarii schemelor/măsurilor de sprijin acordate din Fondul european pentru garantare agricolă şi/sau Fondul european pentru agricultură şi dezvoltare rurală şi din fondurile publice naţionale aferente acestora suspendă plata până la concurenţa pretenţiilor civile şi a penalităţilor aferente, urmând ca diferenţele stabilite prin deciziile/certificatele de plată să fie achitate beneficiarilor."

Totodată, potrivit art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, text care avea aceeaşi formulare atât înainte de modificările aduse prin Legea nr. 6/2021, cât şi după aceste modificări, dispune că:

"Prevederile alin. (2) nu aduc atingere dreptului autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene de a lua măsuri privind suspendarea plăţilor/rambursărilor către beneficiari în baza prevederilor cuprinse în contractele/deciziile/ordinele/acordurile de finanţare."

Aşadar, deşi este reală susţinerea recurentei-reclamante că suspendarea plăţilor intervine la trimiterea în judecată care se dispune de organul de urmărire penală potrivit art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, aşa cum susţine recurenta în cererea de recurs, în egală măsură suspendarea plăţilor poate fi dispusă de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, în speţă Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (în calitate de AM) în baza prevederilor cuprinse în contractul de finanţare potrivit art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 anterior citate.

Prin urmare, pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (în calitate de AM) avea dreptul de a dispune în mod legal suspendarea plăţilor în baza prevederilor cuprinse în Contractul de finanţare.

Art. 6 din Contractul de finanţare nr. x/17.12.2021 prevede cu privire la rambursarea/plata cheltuielilor:

"(1) Rambursarea sau plata se va realiza de către AM, după caz Ol, în conformitate cu Anexa 6 (şase) - Condiţii de rambursare şi plată a cheltuielilor, pe baza cererilor Beneficiarului înaintate la AM/OI".

În Anexa 6 - Condiţii de rambursare şi plată a cheltuielilor se prevede expres că mecanismul cererilor de plată este cel reglementat prin O.U.G. nr. 40/2015 şi Normele de aplicare.

Potrivit art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 "În bugetele ordonatorilor principali de credite cu rol de autoritate de management se cuprind: ... j) sumele necesare pentru plata cheltuielilor solicitate de beneficiari prin cereri de rambursare/cereri de plată, pentru care a fost formulată o sesizare de fraudă. Aceste sume se pot achita până la punerea în mişcare a acţiunii penale faţă de beneficiarii finanţării nerambursabile sau contractorii acestora implicaţi în implementarea contractelor din cadrul proiectului, după caz. Pentru beneficiarii, alţii decât operatorii regionali, astfel cum sunt definiţi la art. 2 lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi cei prevăzuţi la art. 6 şi 7, aceste sume se vor achita în baza unui instrument de garantare, emis în condiţiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate şi/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă".

Aceasta semnifică faptul în cazul în care a fost formulată o sesizare de fraudă, situaţie incidentă în cazul reclamantei recurente, sumele necesare pentru plata cheltuielilor solicitate prin cereri de plată/rambursare se cuprind în continuare în bugetul ordonatorului de credite principal, putând fi achitate în continuare până la punerea în mişcare a acţiunii penale, cu condiţia însă a depunerii unui instrument de garantare emis în condiţiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate şi/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă.

Aşadar, achitarea, respectiv rambursarea sumelor solicitate prin cereri de plată precum cele formulate de reclamantă nu este oprită până la punerea în mişcare a acţiunii penale în cazul formulării unei sesizări de fraudă, însă nu poate fi efectuată fără depunerea unui instrument de garantare de aceeaşi valoare cu sumele solicitate.

Prin urmare, reclamanta a avut posibilitatea de a accesa fondurile solicitate prin cererile de plată nr. x/12.05.2023 şi y/13.06.2023, cu condiţia depunerii unor instrumente de garantare care să îndeplinească cerinţele din teza finala a art. 9 alin. (1) lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, condiţie pe care însă nu a îndeplinit-o.

Prin cele două adrese nr. x/03.08.2023 şi nr. y/07.11.2023, pârâtul MIPE i-a comunicat reclamantei că în procesul de verificare şi autorizare a Cererilor de rambursare nr. x şi nr. 12 Finală s-a constatat că există în verificare, la organele de cercetare penală, o suspiciune de fraudă, astfel că AM POR are posibilitatea efectuării plăţilor de la bugetul de stat în conformitate cu prevederile art. 9, lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, cu modificările şi completările ulterioare.

În continuare, AM POR a comunicat următoarele:

"...Pentru beneficiarii, alţii decât operatorii regionali, astfel cum sunt definiţi la art. 2 lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare, şi cei prevăzuţi la art. 6 şi 7, aceste sume se vor achita în baza unui instrument de garantare, emis în condiţiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate şi/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă."

Aceste sume pot fi achitate de la bugetul de stat până la punerea în mişcare a acţiunii penale.

Având în vedere cele menţionate anterior, vă rugăm să ne comunicaţi, în termen de 5 zile lucrătoare de la primirea acestei notificări, dacă optaţi pentru transmiterea unui instrument de garantare în baza căruia AMPOR să poată efectua plăţile de la bugetul de stat în baza prevederilor art. 9, lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015.

În cazul în care nu veţi prezenta un instrument de garantare, AM POR va suspenda procesarea cererii de rambursare nr. x, până la finalizarea investigaţiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă."

În mod evident, decizia de suspendare a plăţilor a intervenit ca urmare a neîndeplinirii condiţiei de prezentare a unui instrument de garantare, din chiar conţinutul acestora reieşind în mod clar care este efectul neprezentării acestuia, neputând fi primit argumentul recurentei - reclamante în sensul că din adresele comunicate nu rezultă ca ar fi fost suspendate plăţile şi nici susţinerea referitoare la faptul că suspendarea ar fi trebuit să aibă loc printr-un act administrativ distinct.

În ceea ce priveşte pretinsa aplicare greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond în mod corect a reţinut caracterul de acte administrative al adreselor nr. x/03.08.2023 şi nr. y/07.11.2023.

Faţă de definiţia oferită de legiuitor, se poate observa faptul că adresele în discuţie întrunesc exigenţele impuse unui act administrativ prin aceea că sunt acte unilaterale (emise ca urmare a manifestării de voinţă a unei singure entităţi) cu caracter individual (adresate unui subiect clar determinat şi în vederea executării în concret a legii) emise de o autoritate publică (Ministerul), în regim de putere publică (în virtutea prerogativelor legale de care beneficiază Ministerul în calitate de Autoritate de Management) prin care se modifică un raport juridic (acordarea finanţării conform Contractului de finanţare este suspendată până la constituirea unui instrument de garantare de către A.).

Trebuie avut în vedere că efectele vătămătoare pe care le reclamă A. sunt cele exclusiv izvorâte din Adrese, suspendarea plăţilor aferente Contractului de finanţare solicitate la plată fiind o consecinţă directă a actelor administrative menţionate (având în vedere caracterul obligatoriu şi executoriu din oficiu - conform principiului specific executio ex officio al actelor administrative în general).

De altfel, deşi contestă acest aspect, prin invocarea excepţiei de nelegalitate, recurenta-reclamantă recunoaşte practic natura juridică de acte administrative a acestor adrese, având în vedere că pentru invocarea unei excepţii de nelegalitate, trebuie îndeplinită condiţia naturii juridice de act administrativ a actului în privinţa căruia se invocă excepţia.

Prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a invocat şi greşita aplicare de către instanţa de fond a prevederilor art. 132 din Regulamentul nr. 1303/2013, potrivit cărora:

"(1) Sub rezerva disponibilităţii fondurilor din prefinanţarea iniţială şi anuală şi plăţile intermediare, autoritatea de management să asigură că beneficiarul primeşte valoarea totală a cheltuielilor publice eligibile datorate în întregime şi cel târziu la 90 de zile de la data depunerii cererii de plată de către beneficiar.

Nu se procedează la niciun fel de deducere sau reţinere şi nici la vreun fel de taxă specifică sau cu efect echivalent care ar reduce sumele datorate beneficiarilor.

(2) Termenul de plată menţionat la alin. (1) poate fi întrerupt de autoritatea de management în oricare dintre următoarele cazuri justificate corespunzător:

(a) suma corespunzătoare cererii de plată nu este scadentă sau nu au fost furnizate documentele justificative aferente, inclusiv cele necesare pentru verificările gestiunii prevăzute la articolul 125 alin. (4) primul paragraf litera (a);

(b) a fost demarată o investigaţie în legătură cu o posibilă neregulă ce afectează cheltuielile în cauză.

Beneficiarul în cauză este informat în scris cu privire la întrerupere şi motivele acesteia."

În speţă, întrucât se regăseşte împrejurarea prevăzută la lit. (b), întreruperea termenului de plată pentru plăţile aferente cererilor de rambursare nr. x şi 12 a fost justificată în acord cu dispoziţiile din Regulamentul nr. 1303/2013 - art. 132.

Totodată, autoritatea de management şi-a îndeplinit şi obligaţia de informare a beneficiarului cu privire la întrerupere şi la motivele întreruperii, comunicând beneficiarului că există în verificare, o suspiciune de fraudă, susţinerile recurentei-reclamante fiind lipsite de suport legal.

În plus, Înalta Curte reţine că intimatul-pârât nu avea nici dreptul şi nici obligaţia de a descrie în cuprinsul Adreselor nr. x/03.08.2023 şi nr. y/07.11.2023 motivele pentru care a fost înregistrat cazul de suspiciune de fraudă, întrucât o asemenea prezentare implica efectuarea unei analize şi a prezentarea unor aspecte care nu intră în competenţa acestuia.

De asemenea, critica recurentei referitoare la procedura de verificare a aspectelor cuprinse în raportul de audit, punerea sub semnul îndoielii a suspiciunii de fraudă, respectiv că Raportul Autorităţii de Audit nu ar fi act administrativ, nu are nicio relevanţă din prisma măsurii suspendării procesării plăţilor dispuse prin cele două adrese.

În fine, contrar susţinerilor recurente-reclamante, soluţia instanţei de fond de respingere ca inadmisibilă atât a acţiunii cât şi a excepţiei de nelegalitate a adreselor nr. x/03.08.2023 şi y/07.11.2023, este de asemenea corectă şi legală.

Prevederile Legii nr. 554/2004 limitează strict obiectul acţiunii judiciare la actul/actele administrative prin care reclamantul se consideră vătămat.

Astfel, prevederile art. 8 din Lege, denumit generic obiectul acţiunii judiciare, stabilesc la alin. (1) fară echivoc faptul că "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual\ reparaţii pentru daune morale."

Apelând la interpretarea logico-gramaticală a textului de lege citat în alineatul precedent, este evident că obiectul acţiunii judiciare nu poate fi altul decât actul administrativ pretins lezionar a cărui revocare nu s-a realizat în procedura prealabilă şi a cărui anulare este solicitată astfel pe cale judiciară de către persoana care se consideră vătămată de respectivul act.

De altfel, prevederile 8 sunt şi mai clare în ceea ce priveşte limitele obiectului acţiunii judiciare prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care statuează în sensul că "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.""

În concluzie, obiectul acţiunii judiciare formulate în temeiul Legii nr. 554/2004 nu poate fi altul decât actul administrativ pe care reclamantul îl consideră ca fiind vătămător şi nelegal şi a cărui anulare o solicită pe cale judiciară ca urmare a faptului că procedura prealabilă prin care a solicitat revocarea nu a fost soluţionată conform aşteptărilor.

Această interpretare este evidentă în condiţiile în care, raportându-ne la definiţia actului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, doar acesta produce efecte juridice (dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice) şi, ca atare, este apt ca atare să producă o eventuală vătămare în sarcina persoanei căreia îi este adresat.

De asemenea, potrivit art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul".

Prin demersul judiciar iniţiat în faţa instanţei de contencios administrativ, recurenta-reclamantă a solicitat numai repararea aşa-zisei pagube, fără să atace şi actele producătoare de efecte juridice, care vizează situaţia pe care aceasta o contestă, invocând în acelaşi timp şi excepţia de nelegalitate cu privire la actele pretins vătămătoare, contrar prevederilor legii contenciosului administrativ.

În ce priveşte critica referitoare la lipsa de proporţionalitate a cheltuielilor de judecată la care a fost obligat pârâtul, urmează a fi respinsă ca nefondată; în raport de cele statuate prin Decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020 referitoare la interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Faţă de aceste considerente recursul de faţă urmează a fi respins, nefiind demonstrată în cauză incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.2. Analiza recursului incident formulat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest

Prin recursul incident formulat în cauză, recurenta-pârâtă critică greşita aplicare a legii de către prima instanţă, prin respingerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând în esenţă că plata nu se realizează de către această instituţie, ci de către AM, adică de către intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene în calitatea sa de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional2014-2020'.

Examinând critica formulată de pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest, privind lipsa propriei calităţi procesual pasive, Înalta Curte împărtăşeşte concluzia primei instanţe în sensul că această pârâtă este parte în Contractul de finanţare nr. x/17.12.2021 încheiat cu reclamanta, pentru finanţarea din fonduri europene a proiectului intitulat "B. şi SPORT conform PUZ aprobat prin HCL 263/14.05.2013. Modificări interioare şi exterioare la centrul de agrement C.-în regim Parter".

Întrucât calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între pârât şi titularul obligaţiei în raportul juridic dedus judecăţii şi, având în vedere că reclamanta şi-a întemeiat pretenţiile pe răspunderea contractuală derivând din contractul de finanţare în care pârâta este parte, în mod corect şi legal instanţa de fond a apreciat că pârâta ADR Vest justifică legitimare procesuală pasivă în cauză.

De altfel, contrar susţinerilor recurentei-pârâte din cuprinsul recursului incident, din prevederile contractuale rezultă că plata sumelor de bani cerute prin cerere de rambursare se poate efectua şi de către OI ADR V, nu doar de către AM, în acest sens fiind art. 6 alin. (1) din Contractul de finanţare "rambursarea sau plata se va face de către AM, după caz Ol în conformitate cu Anexa 6", alin. (3) al aceluiaşi articol, "după autorizarea cheltuielilor, AM/OI va efectua plata în termen de 3 (trei) zile lucrătoare de la momentul în care AM/OI dispune de resurse în conturile sale şi va informa Beneficiarul cu privire la plata aferentă cheltuielilor autorizate din cererea de rambursare/plată", precum şi art. 7 lit. B) alin. (6) "AM/OI are obligaţia de a efectua rambursarea sau plata cheltuielilor cu respectarea prevederilor art. 6 din prezentul contract."

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. şi recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest împotriva sentinţei civile nr. 95 din data de 9 februarie 2024 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 noiembrie 2024.