Baccalaureate exam contestation methodology: inapplicability of non reformatio in peius to administrative re-evaluation

Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.12.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul MINISTERUL EDUCAŢIEI, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea în parte a Ordinului ministrului educaţiei nr. 5.151/30.08.2021 privind organizarea şi desfăşurarea examenului naţional de bacalaureat 2022, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 859 din 8 septembrie 2021, dispoziţiile art. 12 şi 13, precum şi a Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 4.799 din 31 august 2010 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat 2011, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 63 din 25 ianuarie 2011 în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 94 din anexa nr. 2 a ordinului, anexă ce cuprinde Metodologia de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat 2011, întrucât nu oferă garanţiile de legalitate necesare pentru respectarea dreptului la o evaluare corectă şi transparentă a nivelului educaţional al candidatului în procedura de examen pentru finalizarea ciclului de învăţământ referitor la neagravarea situaţiei în propria cale de atac, repararea prejudiciului creat de dispoziţiile din actele administrative, contestate prin păstrarea notei obţinute iniţial.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 864 din data 12.05.2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a -IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

Respinge excepţiile invocate de către pârât privind lipsa calităţii procesual pasive şi lipsa de interes, ca nefondate.

Respinge cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate, iar în rejudecare, să se dispună art. 12 şi 13 din Ordinul ministrului educaţiei nr. 5.151/30 august 2021 privind organizarea şi desfăşurarea examenului naţional de bacalaureat - 2022, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 859 din 8 septembrie 2021 şi a art. 94 din Anexa nr. 2 privind Metodologia de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat 2011 din Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 4.799 din 31 august 2010 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat - 2011, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 63 din 25 ianuarie 2011, precum repararea prejudiciului creat constand in păstrarea notei obţinute iniţial.

Susţine recurenta că sunt greşite argumentele utilizate de instanţa de fond pentru a înlătura aplicarea principiului non reformatio in peius, câtă vreme, cu excepţia examenelor de capacitate şi de bacalaureat, legiuitorul nu a optat pentru o astfel de soluţie în procedura graţioasă ce reglementează concursurile şi examenele, dimpotrivă, l-a recunoscut, stipulând în favoarea păstrării celei mai mari note obţinute de candidat.

Câtă vreme aplicarea acestui principiu este recunoscută şi atunci când este vorba de un recurs graţios, înlăturarea lui în situaţia examenului organizat potrivit metodologiei atacate, nu poate fi justificată nici măcar pe considerente de oportunitate astfel cum au fost menţionate în hotărârea atacată, respectiv pentru ca procedura să fie simplă şi rapidă.

A susţinut că acest principiu este recunoscut în cazuri în care o situaţie factuală generatoare de efecte juridice este supusă unei reevaluări plenare, la solicitarea persoanei care suportă consecinţele acesteia, neexistând niciun motiv rezonabil pentru a deroga de la acest principiu în materia examenelor finale de ciclu şcolar.

Afirmaţia instanţei de fond dată în analiza principiului legalităţii, că Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu interzice agravarea situaţiei candidatului în propria cale de atac, de vreme ce conferă ministerului de resort atribuţia de elaborare a calendarului, metodologiei şi a modului de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat este considerată greşită de către recurentă apreciind că, deşi legea nu interzice expres o anumită reglementare, aceasta nu înseamnă că o şi permite doar prin aplicarea unui raţionament per a contrario.

În situaţia în care s-ar reţine că principiul legalităţii este respectat întrucât textul actului administrativ normativ nu contravine unei dispoziţii exprese a legii, consideră, contrar afirmaţiilor primei instanţe, că acesta înfrânge principiul proporţionalităţii, câtă vreme opţiunea pentru această soluţie izvorâşte dintr-o exercitare abuzivă ori vădit disproporţionată puterii discreţionare a administraţiei, având în vedere următoarele motive:

Deşi legea nu prevede în mod expres aplicarea acestui principiu în procedura recursului graţios, ci doar în procedura jurisdicţională din faţa instanţei de judecată, raţiuni identice au determinat extinderea aplicabilităţii acestui principiu şi în alte situaţii decât cele prevăzute în procedura contencioasă.

Astfel, regula enunţată de instanţa de fond, aceea că principiul non reformatio in peius nu este aplicabil în cazul unui recurs graţios, este infirmată de alte reglementări în care, în acelaşi gen de procedură, autoritatea administrativă optează pentru o atare rezolvare, regăsită sub două forme: fie prin menţinerea notei mai mari (exempli gratia, în art. 19 alin. (9) din Ordinul nr. 2792/2017 al Ministerului Justiţiei privind aprobarea Regulamentului pentru organizarea şi desfăşurarea examenului sau a concursului pentru dobândirea calităţii de notar stagiar publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 861 din Ol noiembrie 2017 se prevede că "Nota lucrării acordată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor împotriva notării lucrărilor este definitivă şi nu poate fi mai mică decât nota contestată"), fie prin respingerea contestaţiei (exempli gratia, art. 66 din H.G. nr. 61 1/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici dispune:

"Comisia de soluţionare a contestaţiilor respinge contestaţia în situaţiile prevăzute de art. 618 alin. (18) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, cu modificările şi completările ulterioare." Or, potrivit art. 618 alin. (18) din Codul administrativ, "Comisia de soluţionare a contestaţiilor respinge contestaţia în următoarele situaţii: a) candidatul nu îndeplineşte condiţiile pentru a participa la concurs în situaţia contestaţiilor formulate faţă de rezultatul selecţiei dosarelor; b) constată că punctajul acordat de comisia de soluţionare a contestaţiilor la proba scrisă, respectiv la interviu, este mai mic sau egal cu cel acordat de comisia de concurs.")

În situaţia în care instanţa de fond a calificat procedura de contestare a notei obţinute la proba de bacalaureat ca fiind un recurs graţios, ceea ce înseamnă că a existat un act administrativ ale cărui efecte au fost considerate vătămătoare de către beneficiarul candidat în procedura de examen şi, în consecinţă, contestate administrativ. Or, această primă etapă de contestare a actului emis de administraţie trebuie să fie însoţită de aceleaşi garanţii şi principii precum cele din etapa subsecventă a contestării actului în faţa instanţei.

Apreciază recurenta că procedura de examinare în cadrul examenului naţional de bacalaureat constituie o veritabilă procedură administrativă care începe cu cererea elevului de înscriere în examen şi se termină cu eliberarea de către Ministerul Educaţiei a diplomei de bacalaureat, în regim de putere publică, procedură ce se derulează în conformitate cu metodologia pe care am contestat-o în cauză pentru încălcarea unor principii şi garanţii ce sunt recunoscute oricărui cetăţean în raport cu autoritatea publică, respectiv exercitarea fără constrângeri a dreptului de petiţionare şi transparenţa actului decizional.

Susţine recrenta că, prin soluţia normativă adoptată de Ministerul Educaţiei la contestarea notei, s-a urmărit descurajarea unui număr mai mare de candidaţi de a urma procedura, iar soluţia a fost adoptată exclusiv pe considerente legate de volumul de activitate al organizatorului, ceea ce nu poate reprezenta un criteriu de opţiune întrucât crează un regim diferit între candidaţi aflaţi în situaţii similare, respectiv cei care solicită autorităţii organizatoare recorectarea lucrării de evaluare a cunoştinţelor, în contextul altor examene şi concursuri.

De altfel, atunci când administraţia publică beneficiază de o marjă de apreciere (oportunitate) permisă de litera legii, aceasta va fi exercitată cu respectarea mai multor condiţii: conformitatea acţiunii administraţiei cu spiritul legii, respectarea principiilor generale de funcţionare a administraţiei publice (principiul bunei administrări, principiul încrederii legitime în acţiunea administraţiei, principiul previzibilităţii acţiunii administraţiei, principiul proporţionalităţii, principiul transparenţei administraţiei, principiul motivării actului administrativ etc.) Or, în cazul notelor stabilite în urma contestaţiei la examenul naţional de bacalaureat, legea nu conferă nici Ministerului Educaţiei, nici administraţiei publice delegate, marja de apreciere asupra reformării în minus a notei ca act administrativ individual. Prin urmare, singurul considerent pe care sa bazat Ministerul Educaţiei atunci când a stabilit Metodologia de examen, cu posibilitatea obţinerii unei note mai mici după contestaţie, este cel de descurajare a candidaţilor pentru formularea contestaţiilor, ceea ce nu poate fi considerat în marja de apreciere conferită autorităţii publice, în sensul arătat anterior.

Nu se poate susţine, astfel cum a apreciat prima instanţă, că partea a consimţit expres la scăderea notei, întrucât aceasta nu a reprezentat voinţa sa liber exprimată câtă vreme nesemnarea declaraţiei-tip de acceptare împiedică însăşi exercitarea dreptului de contestare administrativă.

O a doua critică referitoare la nelegalitatea metodologiei contestate este lipsa de transparenţă a procedurii.

A susţinut recurenta că metodologiei îi lipseşte o procedură de verificare a corectitudinii cu care s-a acţionat, cel puţin sub forma unei motivări corespunzătoare a cauzelor pentru care s-a intervenit în modificarea notei acordate iniţial, mai ales în cazul notării unei lucrări de examen naţional care nu a fost concepută în exclusivitate sub forma unei grile de întrebări şi răspunsuri, ci, parţial, sub forma compunerii argumentative în care se evaluează în mod liber modalitatea adecvării conţinutului şi a exprimării cerinţelor subiectului dat, în care notarea depinde de gradul în care profesorul corector a înţeles şi a apreciat mesajul transmis. În condiţiile în care nu există nicio obligaţie pentru Comisia de contestaţii de a motiva acordarea diferită a punctajului prin evidenţierea unor elemente din baremul de corectare care au stat la baza schimbării soluţiei, elementul de apreciere arbitrară a lucrării subzistă şi nu poate fi înlăturat decât prin demonstrarea justeţei notei de evaluare.

În acest context, a considerat ca fiind lipsită de finalitate practică prevederea care dă posibilitate candidatului de a-şi vizualiza lucrarea, fără datele referitoare la modalitatea de notare, şi stabilită, temporal, ulterior afişării notelor la contestaţie.

Subsumat acestei critici, recurenta arată că motivarea instanţei de fond nu răspunde în suficientă măsură argumentelor pe care le-a adus în privinţa incapacităţii metodologiei de a oferi transparenţă procesului de corectare şi de înlăturare a eventualelor erori şi se bazează exclusiv pe o prezumţie judiciară că recorectarea lucrării de încă doi specialişti ar dovedi profesionalismul şi corectitudinea procedurii, acestea fiind criterii suficiente care să înlăture arbitrariul.

Concluzionând, este nejustificată şi dispoporţionată opţiunea pârâtului ca, în situaţia examenelor naţionale de absolvire a unui ciclu de învăţământ, cum este cel de bacalaureat, să înlăture aplicarea principiului non reformatio in pejus, utilizat în proceduri similare de evaluare a cunoştinţelor prin examene şi concursuri. Păstrarea acestui principiu, în lipsa altor elemente care ar putea asigura transparenţa procesului decizional de stabilire a notei finale, ar funcţiona ca o garanţie a menţinerii unui echilibru între interesul legitim al candidatului de a reevalua calificativul primit, ce nu poate fi descurajat, şi interesul general, de a institui o procedură suplă şi de maximă celeritate.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală .

În motivare, apreciază că nu este incident articolul 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. privind casarea sentinţei recurate, raportat la exigenţele normei de drept.

Intimatul susţine că dispoziţiile atacate din cele două Ordine respectă limitele şi cadrul legal si nu contravin principiilor consacrate de art. 3 din Legea nr. 1/2011.

Astfel, atât în procesul de evaluare iniţială a lucrărilor scrise, dar şi în cadrul etapei de soluţionare a contestaţiilor, nota finală este calculată cu respectarea prevederilor legale.

De asemenea, candidaţii care depun contestaţii completează şi semnează o declaraţie-tip în care se menţionează faptul că au luat cunoştinţa ca se poate modifica nota iniţială prin creştere sau descreştere .

Aceasta este necesară în vederea prevenirii exercitării abuzive de către candidaţi a dreptului de a formula contestaţie şi nu poate fi considerată exces de putere din partea autorităţii publice, nici o condiţionare ori o restrângere adusă dreptului elevului de a contesta nota obţinută, ci reprezintă doar o modalitate prin care autoritatea publică se asigură că elevii au înţeles pe deplin condiţiile legale în care are loc reevaluarea notei.

Dreptul de a contesta rezultatele evaluării lucrărilor scrise - reglementat de art. 7 lit. l) din Statutul elevului îi este recunoscut elevului în vederea asigurării calităţii evaluării, în scopul realizării unei evaluări obiective şi corecte, astfel ca obţinerea unei note mai mici decât nota iniţială urmare a reevaluării lucrării nu contravine scopului instituţiei contestaţiei, recunoscut de dispoziţiile legale.

Precizează că, dacă ar fi aplicat principiul "non reformatio in pejus" (dată fiind amploarea examenului naţional de bacalaureat la care participă toţi absolvenţii clasei a XIIa) iar toţi candidaţii care nu au obţinut nota maximă în cadrul evaluării iniţiale ar contesta rezultatul obţinut, fie s-ar determina caracterul superfluu al evaluării iniţiale sau ar da naştere la aspecte discriminatorii între candidaţii care contestă şi cei care acceptă rezultatul obţinut.

Intimatul apreciază că dispoziţiile contestate au fost emise în vederea organizării în concret a prevederilor legii şi respectă principiul legalităţii raportat la atribuţia Ministerului Educaţiei de a stabili organizarea şi desfăşurarea examenului naţional de bacalaureat pentru absolvenţii clasei a XII-a ce include şi procesul de evaluare a lucrărilor, de soluţionare a contestaţiilor şi de stabilire a notei finale .

La întâmpinarea formulată de intimatul-pârât, recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor urma.

Reclamanta, candidată la examenul de bacalaureat sesiunea iunie 2022, a învestit instanţa de fond cu o cerere prin care a solicitat anularea în parte a Ordinului ministrului educaţiei nr. 5.151/30 august 2021 privind organizarea şi dešfăşurarea examenului naţional de bacalaureat - 2022, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 859 din 8 septembrie 2021, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 12 şi 13 şi a Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 4.799 din 31 august 2010 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat - 2011, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 63 din 25 ianuarie 2011 în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 94 din anexa nr. 2 a ordinului, anexă ce cuprinde Metodologia de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat motivat de lipsa garanţiilor de legalitate necesare pentru respectarea dreptului la o evaluare corectă şi transparentă a nivelului educaţional al candidatului în procedura de examen pentru finalizarea ciclului de învăţământ liceal şi a dreptului referitor la neagravarea situaţiei în propria cale de atac.

Prin aceeaşi cerere, recurenta-reclamantă a solicitat repararea prejudiciului creat de dispoziţiile din actele administrative contestate prin păstrarea notei obţinute iniţial, la Limba şi literatura română, care era cu 0.6 puncte mai mare.

Înalta Curte reţine că, prin recursul său, recurenta invocă, în esenţă, greşita interpretare a principiului non reformatio in peius, în ceea ce priveşte plaja situaţiilor juridice în care acesta este aplicabil şi greşita analiză a legalităţii dispoziţiilor normative.

Criticile recurentei cu privire la greşita interpretare şi aplicare a principiul "non reformatio in pejus" sunt nefondate.

Contrar susţinerilor acesteia, potrivit cărora prin aplicarea dispozitiilor normative contestate (art. 12 şi 13 din Ordinul ministrului educaţiei nr. 5.151/30 august 2021 privind organizarea şi dešfăşurarea examenului naţional de bacalaureat - 2022 şi dispoziţiile art. 94 din anexa nr. 2 a Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 4.799 din 31 august 2010 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat - 2011) reclamantei i s-a produs o vătămare prin agravarea situaţiei în propria cale de atac, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare a principiul "non reformatio in pejus" reţinând că sfera de aplicare a acestui principiu este limitată la procedurile judiciare.

Principiul neagravarea situaţiei în propria cale de atac este regelementat de art. 481 C. proc. civ. care se referă la calea de atac a apelului.

În cazul de faţă, contestaţia formulată de recurenta-reclamantă este formulată în cadrul unei etape a unei proceduri administrative de desfăşurare a examenului de bacalaureat pentru anul 2022 în care o altă comisie face o nouă evaluare a lucrării de bacalaureat, cu acordarea notelor proprii.

Condiţiile desfăşurării procedurii de contestare a notei obţinute la materiile examenului de bacalaureat şi efectele rezultatelor acesteia sunt cunoscute candidaţilor şi acceptate de aceştia odată ce au apelat la ea, nota obţinută în etapa de soluţionare a contestaţiilor fiind nota definitivă, indiferent de punctajul obţinut.

Aceste prevderi sunt în acord cu Legea educaţiei naţionale şi nu adaugă la lege, legiuitorul lăsând la latitudinea ministerului de resort să stabilească metodologia pe baza căreia se desfăşoară examenul de bacalaureat inclusiv procedura de soluţionare a contestaţiilor şi modul de stabilire a notei finale.

Nici critica privind lipsa de transparenţă a procedurii de contestare a notei iniţiale nu este fondată.

Este de precizat că instituirea unei obligaţii pentru Comisia de contestaţii de a motiva acordarea diferită a punctajului prin evidenţierea unor elemente din baremul de corectare care au stat la baza schimbării soluţiei, ar presupune o cerinţă excesivă ce ar îngreuna desfăsurarea activităţii comisiei dat fiind faptul că atribuţiile acestor comisii nu constau în verificarea activităţii de evaluare a comisiilor iniţiale de evaluare, atribuţiile lor fiind de reevaluare a lucrării candidatului contestator prin acordarea de noi note.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că sunt neîntemeiate criticile privind nevoia de a accesa lucrarea prealabil depunerii contestaţiei pentru a se permite motivarea contestaţiei nu pot fi primite şi că nu se poate susţine astfel că metodologia de stabilire a notei finale obţinute încalcă principiile proporţionalităţii şi legalităţii din dreptul administrativ.

Într-adevăr termenele de contestare şi de soluţionare a contestaţiilor sunt scurte, generate de necesitatea publicării rapide a rezultatelor, motiv pentru care instituirea, în cadrul procedurii, a unei etape de studiu distinct de către candidaţi, ar extinde nejustificat de mult procedura.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată şi că instanţa de fond a adus o argumentare suficient de dezvoltată şi în masură să facă înţelese motivele înlăturării argumentelor pe care le-a adus în privinţa incapacităţii metodologiei de a oferi transparenţă procesului de corectare.

Având în vedere considerentele mai sus expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 864 din 12 mai 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 864 din 12 mai 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 octombrie 2024.