Suspendability of competitive tendering procedure in administrative litigation: statutory limit of suspensive measures to unilateral administrative acts.

Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12.03.2024 pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.A. Borzeşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Direcţia Generală Ajutor de Stat şi Fonduri Europene, anularea Deciziei privind respingerea la finanţare a Proiectului nr. 2/01.09.2023; în subsidiar, anularea întregii procedurii de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia 1.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie) (relansat) pentru încălcarea principiului transparenţei, tratamentului egal şi proporţionalităţii, precum şi suspendarea procedurii de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia 1.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie) până la data soluţionării prezentei cauze.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 48 din 4 aprilie 2024, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a procedurii de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia I.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie), până la data soluţionării cauzei, formulate de reclamanta A. S.A. Borzeşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Direcţia Generală Ajutor de Stat şi Fonduri Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 48 din 4 aprilie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A. Borzeşti, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de suspendare a procedurii de ofertare concurenţială PHRR/2023/C6/M Energie/Investiţia 1.2-Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie).

În motivarea recursului arată că în fapt, în cursul anului 2022, societatea recurentă a depus, în cadrul procedurii de ofertare concurenţială, un proiect ce a fost declarat eligibil, fiind semnat şi contractul de finanţare, însă în data de 01.09.2023, când a fost reluată procedura, Proiectul nr. 2/01.09.2023, identic cu primul, a fost respins, fără ca prin Decizia de respingere a proiectului, nr. 2/01.09.2023 să fie invocate motive de nelegalitate.

Critică faptul că instanţa de fond a reţinut că procedura de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia 1.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile nu este un act administrativ, ci reprezintă o procedură de ofertare în cadrul căreia reclamanta a depus o ofertă în scopul obţinerii unei finanţări, reţinând că nu suntem în prezenţa unui act administrativ susceptibil a fi suspendat.

Consideră că instanţa a dat o interpretare greşită dispoziţiilor art. 2 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Precizează că în prezentul dosar nu se solicită suspendarea deciziei de respingere la finanţare a Proiectului nr. 2/01.09.2023, deoarece o asemenea cerere nu ar conduce la evitarea unei pagube iminente în patrimoniul societăţii, ci suspendarea procedurii de ofertare concurenţială, procedură prealabilă încheierii actelor administrative, astfel că nu sunt incidente dispoziţiile art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004.

Mai arată că, întrucât finalitatea procedurii de ofertare concurenţială rezidă în posibilitatea încheierii contractelor de finanţare, aceasta denotă o veritabilă operaţiune administrativă.

Invocă dispoziţiile art. 5 din Codul administrativ, potrivit cărora activitatea administrativă reprezintă totalitatea actelor administrative individuale şi normative, a contractelor administrative, a actelor reale, precum şi a operaţiunilor administrative realizate de autorităţile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea legii şi se aplică nemijlocit legea.

De asemenea, arată că operaţiunile administrative nu au primit o definiţie legală, dar au fost definite în doctrină.

Menţionează că există un risc iminent ca, până la momentul soluţionării dosarului de fond, toţi operatorii aprobaţi să semneze contractele de finanţare şi să li se aloce fondurile aferente procedurii, dat fiind faptul că valoarea totală a fondurilor europene este limitată la suma de 148.752.500 euro.

Mai arată că de la momentul depunerii cererii de finanţare şi până la semnarea contractului/deciziei de finanţare se parcurg mai multe etape şi, aşa cum rezultă de pe site-ul oficial al Ministerului Energiei, au fost aprobate spre finanţare un număr de patru proiecte, plus încă două proiecte aprobate pe lista de rezervă; că din informaţiile publicate pe site-ul B. S.A., reiese că această societate deja a semnat cele două contracte de finanţare prin PNRR pentru o valoare maximă a finanţării de 50 milioane de euro, în condiţiile în care valoarea investiţiei totale este de circa 140 milioane de euro.

Consideră că, date fiind aceste aspecte, măsura suspendării procedurii de ofertare concurenţială este necesară şi se impune prin prisma caracterului urgent, deoarece doar în acest mod s-ar evita producerea unui prejudiciu imposibil de recuperat, respectiv epuizarea tuturor fondurilor puse la dispoziţie, ceea ce ar face ca, în eventualitatea admiterii acţiunii de fond, aceasta să nu mai poată fi finanţată.

Susţine că suspendarea procedurii ofertării concurenţiale a fost solicitată pentru respectarea principiului transparenţei, a tratamentului egal şi al proporţionalităţii.

Consideră că în acest context, nu se poate reţine că suspendarea procedurii nu ar fi urgentă, câtă vreme este necesar a se preîntâmpina epuizarea tuturor fondurilor destinate procedurii.

În plus, arată că în cursul anului 2022, în cadrul procedurii de ofertare concurenţială, un proiect identic cu cel depus în data de 01.09.2023 a fost declarat eligibil şi s-a semnat contractul de finanţare.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Ministerul Energiei a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat, având în vedere că recurenta nu a dovedit că există un prejudiciu material viitor şi previzibil, pe care l-ar putea suferi dacă nu se suspendă executarea efectelor rezultatului sesiunii de evaluare şi nu a demonstrat finalitatea acestei suspendări.

Arată că faptul că nu a obţinut finanţarea proiectului depus în cadrul schemei de ajutor de stat, nu înseamnă că recurentei-reclamante i s-a produs un prejudiciu material, viitor şi previzibil ori o perturbare previzibilă gravă.

Consideră că instanţa de fond a analizat în mod corect, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţinând că este întemeiată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 9 iulie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 30 octombrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta A. S.A. Borzeşti a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Direcţia Generală Ajutor de Stat şi Fonduri Europene, anularea Deciziei privind respingerea la finanţare a Proiectului nr. 2/01.09.2023; în subsidiar, anularea procedurii de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia 1.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie) (relansat) pentru încălcarea principiului transparenţei, tratamentului egal şi proporţionalităţii, precum şi suspendarea procedurii de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia 1.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie), până la data soluţionării prezentei cauze.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a procedurii de ofertare concurenţială PNRR/2023/C6/M ENERGIEI/Investiţia I.2 - Infrastructura de distribuţie a gazelor regenerabile (utilizarea gazului natural în combinaţie cu hidrogenul verde ca măsură de tranziţie), până la data soluţionării cauzei, formulate de reclamanta A. S.A. Borzeşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Direcţia Generală Ajutor de Stat şi Fonduri Europene.

Împotriva sentinţei instanţei de fond a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A. Borzeşti, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, motivat de faptul că în cauză nu s-a solicitat suspendarea unui act administrativ unilateral, ci a unei proceduri de ofertare concurenţială, operaţiune ce nu intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

În recurs, recurenta-reclamantă a criticat faptul că, în analizarea cererii sale, instanţa de fond s-a raportat la dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la temeiul de drept, Înalta Curte constată că la termenul de judecată din data de 28 martie 2024, instanţa de fond a pus în vedere apărătorului reclamantei să indice temeiul de drept al cererii de suspendare, ocazie cu care acesta a indicat dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond analizând cererea de suspendare de faţă din această perspectivă.

Prin urmare, din această perspectivă, nu se poate reţine nelegalitatea hotărârii recurate, instanţa de fond analizând cererea de chemare în judecată din perspectiva dispoziţiilor legale invocate chiar de către reclamantă.

Pe de altă parte, schimbarea temeiului de drept în calea de atac a recursului echivalează cu o cauză nouă a cererii de chemare în judecată, care nu a fost analizată de către instanţa de fond şi care nu poate fi cercetată pentru prima dată în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalităţii sentinţei recurate. Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune".

Cu alte cuvinte, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza pretenţiilor deduse judecăţii pe alte temeiuri de drept decât cele invocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului.

De altfel, în calea de atac, recurenta-reclamantă nu a invocat vreun temei de drept pentru cererea sa de suspendare, ci doar a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod greşit aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, nu pot fi reţinute în cauză nici susţinerile recurentei referitoare la definirea noţiunii de activitate administrativă, astfel cum reiese din dispoziţiile art. 5 din Codul administrativ, câtă vreme textul de lege invocat nu cuprinde o asemenea definiţie.

În consecinţă, în cauză nu se poate dispune suspendarea procedurii de ofertare concurenţială, în lipsa unui text de lege care să permită o asemenea măsură luată pe cale judecătorească, motiv pentru care instanţa de fond a respins în mod corect cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. Borzeşti împotriva sentinţei nr. 48 din 4 aprilie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. Borzeşti împotriva sentinţei nr. 48 din 4 aprilie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.