State liability for unconstitutional decree: admissibility of direct damages action and causal link requirement under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 19.04.2022, sub nr. x/2022, reclamantul Institutul Revoluţiei Române din decembrie 1989 a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României la plata despăgubirilor cauzate de emiterea O.U.G. nr. 91/2019 privind desfiinţarea IRRD 1989, obligarea pârâtului să vireze impozitele şi taxele aferente la bugetele speciale de stat, obligarea pârâtului să dispună către Regia Autonomă Administrarea Patrimoniului Protocolului de Stat prelungirea contractului de închiriere nr. x/13.08.2019 pentru apartamentul de serviciu situat în Bucureşti, B-dul x, nr. 24, Bucureşti, atribuit domnului A., în baza funcţiei de Secretar General cu rang de Secretar de Stat la IRRD 1989.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 76 din 19 ianuarie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile procesuale invocate, ca neîntemeiate; a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Institutul Revoluţiei Române din decembrie 1989, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 1465106,49 RON reprezentând despăgubiri; a respins, în rest, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată; a obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 3300 RON reprezentând cheltuieli de judecată; a stabilit cuantumul definitiv al onorariului expertului la valoarea de 5500 RON şi obligă reclamantul la plata sumei de 2500 RON reprezentând diferenţă onorariu expert.

3. Cererea de recurs ce face obiectul judecăţii

Împotriva sentinţei de mai sus a promovat recurs pârâtul Guvernul României, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei atacate şi în urma rejudecării, respingerea pe fond, în întregime, a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant Institutul Revoluţiei Române din decembrie 1989 a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 05.06.2025, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28.10.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul pârâtului este fondat, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate:

În cadrul recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la prevederile constituţionale de către prima instanţă în ceea ce priveşte soluţia de obligare a recurentului-pârât la plata unei sume cu titlu de despăgubiri.

În cadrul acestui motiv de casare, care priveşte pe fond soluţia recurată se invocă două aspecte de nelegalitate.

Primul priveşte interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, în sensul că acţiunea reglementată prin art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 poate avea un obiect pur patrimonial fără a fi fost în prealabil anulat ca nelegal un act administrativ subsecvent emis în baza ordonanţei declarate neconstituţionale.

Se arată că în mod nelegal prin sentinţa recurată instanţa de contencios administrativ a soluţionat o cerere cu caracter patrimonial prin care s-a solicitat exclusiv repararea prejudiciului, fără ca prealabil să fi fost contestat un act administrativ emis în baza ordonanţei declarate neconstituţională, iar prejudiciul pretins să fi fost cauzat în mod direct şi nemijlocit acel act.

Al doilea aspect de nelegalitate priveşte efectele declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 91/2019, recurentul-pârât susţinând că în raport de nota de fundamentare a acestui act şi de emiterea ulterioară a H.G. nr. 83/11.02.2020 privind stabilirea destinaţiei fostului Institut al Revoluţiei Române din decembrie 1989, nu sunt îndeplinite condiţiile atragerii răspunderii civile a recurentului-pârât.

Se invocă lipsa culpei autorităţii recurente în ceea ce priveşte parte din prejudiciu rezultat din acţiunile civile având ca obiect drepturi salariale aferente perioadei iunie 2020- septembrie 2021.

Se solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul respingerii în tot a acţiunii ca neîntemeiate.

La dosar intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând recursul declarat, în raport de aspectele de nelegalitate invocate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 PCT. 8 C. proc. civ., Curtea îl apreciată pentru următoarele considerente ca fondat, în parte sentinţa atacată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 9 alin. 1 şi (5) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte soluţia de obligare a recurentului-pârât la plata sumei de 1.465.106,49 RON reprezentând despăgubiri.

Curtea pentru următoarele considerente va aprecia că faţă de acest capăt de cerere având ca obiect despăgubiri solicitate în baza art. 9 alin. 1 şi (5) din Legea nr. 554/2004 se impune casarea cu trimitere spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Aceasta deoarece în opinia instanţei de recurs, prima instanţă a pronunţat o soluţie de admitere a acţiunii în despăgubiri fără a verifica îndeplinirea condiţiilor cumulative pentru atragerea răspunderii patrimoniale în condiţiile răspunderii speciale prevăzute de art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 în special a condiţiei existenţei legăturii de cauzalitate între fapta generatoare de prejudicii emiterea unei ordonanţe declarate neconstituţionale şi paguba pretinsă, cuantificată conform raportului de expertiză efectuat.

În cauză sentinţa atacată este în parte nelegală în ceea ce priveşte aspectele de nelegalitate care privesc verificarea pe fond a îndeplinirii condiţiilor atragerii răspunderii patrimoniale a recurentului-pârât, în calitate de autoritate emitentă a O.U.G. nr. 91/2019 privind desfiinţarea Institutului Revoluţiei Române din decembrie 1989, ordonanţă declarată neconstituţională prin Decizia nr. 198/24 martie 2021 a Curţii Constituţionale.

Curtea nu va reţine ca fondat aspectul de nelegalitate privind aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 sub aspectul reţinerii unei inadmisibilităţi a acţiunii în despăgubiri, formulată direct împotriva recurentului-pârât în calitate de emitent al unei ordonanţe declarate neconstituţionnale.

Curtea apreciază că sub acest aspect prima instanţă a apreciat corect admisibilitatea acţiunii, şi la calitatea procesuală pasivă a recurentului - pârât, în raport de temeiul de drept invocat de reclamantul-intimat, respectiv dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora; " Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă."

De asemenea, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:

"Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

În raport de aceste dispoziţii acţiunea întemeiată pe dispoziţiile art. 9 alin. 1 şi (5) din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect exclusiv patrimonial, respectiv obţinerea unor despăgubiri pentru prejudiciul pretins a fi cauzat prin emiterea unei ordonanţe constatată ulterior ca fiind constituţională.

În ceea ce priveşte soluţia de obligare a recurentului-pârât la plata unei sume reprezentând despăgubiri Curtea o apreciază ca nelegală, în cauză prima instanţă nu a verificat legătura de cauzalitate intre fapta pretins vătămătoare - emiterea O.U.G. nr. 91/2019 şi prejudiciul pretins astfel cum a fost cuantificat prin raportul de expertiză.

Pentru aceste considerente în urma admiterii recursului Curtea va casa în parte sentinţa atacată şi va trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere având ca obiect despăgubiri.

Pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 453 alin. 1 C. proc. civ., în raport de soluţia dispusă în recurs, Curtea va înlătura obligaţia pârâtului la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată acordate în fond.

Va menţine în rest sentinţa atacată în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiilor - aspect nerecurat şi în ceea ce priveşte soluţia de respingere în rest a acţiunii reclamantul neformulând cale de atac.

În consecinţă Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va admite recursul şi va casa în parte sentinţa recurată, şi va trimite spre rejudecare capătul de cerere având ca obiect despăgubiri.

Va înlătura obligaţia pârâtului de plată a cheltuielilor de judecată.

Va menţine în rest sentinţa recurată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 76 din data de 19 ianuarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere având ca obiect despăgubiri.

Înlătură obligaţia pârâtului la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată acordate în fond.

Menţine în rest sentinţa recurată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 octombrie 2025.