Government civil liability for damages from unconstitutional pension deductions and inflation indexation

Şedinţa publică din data de 23 octombrie 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Locală de Pensii a Sectorului 5 Bucureşti a solicitat pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună repararea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, reparare a prejudiciului ce urmează a se efectua prin:

l. Obligarea pârâţilor, în solidar, la despăgubiri constând în plata către reclamantă a unor sume egale cu sumele reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantei, reţineri făcute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate (CASS), cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia reclamantei şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004).

A precizat că suma totală reţinută până la data introducerii acţiunii de către Casa Locală de Pensii a Sectorului 5 Bucureşti din pensie, cu titlu de contribuţie la asigurările sociale de sănătate (CASS), în perioada ianuarie 2022- ianuarie 2023, este de 24.947 RON (1919 RON x 13 luni).

2. Obligarea pârâţilor, în solidar, la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1009 din 6 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtei Casa Locală de Pensii a Sectorului 5 şi, în consecinţă, a anulat cererea de chemare în judecată împotriva acestei pârâte ca fiind formulată împotriva unei persoane care nu are capacitate procesuală de folosinţă.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi, în consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată împotriva acestei pârâte ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins excepţiile inadmisibilităţii, a lipsei calităţii procesuale pasive şi a lipsei capacităţii juridice civile invocate de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiate.

A admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul Românieia.

A obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a unei sume reprezentând actualizarea cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute reclamantei, începând cu luna ianuarie 2022, cu titlu de contribuţie de asigurări sociale de sănătate în temeiul art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 şi la plata dobânzii legale aferente sumelor reţinute, de la data fiecărei reţineri şi până la plata sumelor reţinute.

A respins ca rămas fără obiect capătul de cerere având ca obiect obligarea la plata unei despăgubiri egale cu sumele reţinute reclamantei din pensie, începând cu luna ianuarie 2022, cu titlu de asigurări sociale.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004, în sensul că, o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluţionată în absenţa unei acţiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea unor acte subsecvente ordonanţelor declarate neconstituţionale.

Dispoziţiile art. 9 din legea menţionată nu pot fi interpretate în sensul că acţiunea poate avea un obiect pur patrimonial, fără a fi însoţită de o cerere specifică de contencios administrativ, şi anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim.

Prima instanţă a stabilit nelegal existenţa unei obligaţii de plată în sarcina sa fără a verifica îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale. În măsura în care s-a stabilit ca reclamanţii să beneficieze de restituirea sumelor reţinute din pensie, este evident că plata acestor sume nu putea fi stabilită decât în sarcina entităţilor care plătesc aceste drepturi de pensie.

A mai susţinut recurentul că în mod eronat s-a dispus obligarea sa de a plăti reclamanţilor despăgubiri egale cu indexarea cu rata inflaţiei aferentă despăgubirilor, întrucât, în opinia sa, se relevă lipsa capacităţii juridice civile şi, corelativ, a calităţii procesuale pasive a sa.

Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, fiind vorba despre o capacitate juridică specială de drept public, fundamentată pe prevederile constituţionale ale art. 102 şi 108 şi ale actului normativ de organizare şi funcţionare a Guvernului. Raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voinţă a acestui organ al administraţiei publice centrale, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere.

Totodată, Guvernul, un organ colegial, nu are capacitate juridică civilă iar, în situaţia în care va cădea în pretenţii şi va fi obligat să restituie sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire. Nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate şi nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, entităţile care plătesc venituri din pensii.

Recurentul-pârât a învederat că, la data de 17.02.2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, potrivit căreia, sumele reţinute din veniturile de pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la 01.01.2022 până la 27.12.2022, inclusiv, se restituie lunar în perioada 01.03.2023-28.02.2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, conform Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, restituirea sumelor făcându-se din oficiu de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii şi casele de pensii sectoriale şi entităţile care plătesc venituri din pensii.

Faţă de intrarea în vigoare a acestui act normativ, care transpune în practică obligaţia dispusă în sarcina sa, cererea pendinte a rămas fără obiect, neputându-se susţine, în mod valabil, sancţionarea autorităţii publice pe calea urmată de reclamantă.

O.U.G. nr. 4/2023 dă în competenţa caselor teritoriale de pensii, caselor de pensii sectoriale şi entităţilor care plătesc venituri din pensii restituirea sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, sume pretinse a fi restituite prin prezenta cerere de chemare în judecată. Astfel, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie, debitorului obligaţiei băneşti principale revenindu-i şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente, pe cale de consecinţă.

A făcut recurentul trimitere şi la Decizia nr. 3526 din 16 iunie 2011 şi nr. 3792 din 28 iunie 2011 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, apreciind că litigiul priveşte jurisdicţia asigurărilor sociale, astfel încât competenţa de soluţionare a cauzei revine instanţei specializate a soluţiona cauzele care se circumscriu jurisdicţiei speciale a asigurărilor sociale, fiind nelegală şi soluţia instanţei privind actualizarea sumelor cu rata inflaţiei şi a dobânzilor legale aferente.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a susţinut existenţa unei vătămări în drepturile şi interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 650 din 15.12.2022, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, însă, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.

Drept urmare, după cum a precizat chiar recurentul-pârât Guvernul României, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.

Prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamantei A. a rămas fără obiect, în ceea ce priveşte sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede şi actualizarea sumelor restituite cu rata inflaţiei şi nici plata dobânzii legale aferente, a admis acţiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

În recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici referitoare, în esenţă, la lipsa capacităţii juridice civile, lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii şi la rămânerea cererii fără obiect.

În ceea ce priveşte pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamantă în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Cum pretenţiile reclamantei nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Referitor la argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantei sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantei.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamantă, au fost efectuate de casa de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamantă şi casa sectorială de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Înalta Curte mai reţine că pretenţiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale şi a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflaţie (prima instanţă constatând rămânerea fără obiect a pretenţiilor vizând restituirea sumelor reţinute).

Astfel, nu sunt fondate alegaţiile recurentului în sensul că, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte ar fi rămas fără obiect şi nu ar mai subzista interesul intimatei-reclamante de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamantă prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, reţinute începând cu luna ianuarie 2022.

Sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii sale patrimoniale, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 1349 C. civ., respectiv fapta ilicită (emiterea O.U.G. nr. 130/2021 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform celor constatate de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 650/2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022), prejudiciul material (reţinerile efectuate din pensia reclamantei cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în cuantum de 10% din partea din pensie ce depăşeşte suma lunara de 4000 RON), legătura de cauzalitate (reţinerile au fost efectuate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 130/2021).

Prin urmare, în mod corect prima instanţă l-a obligat pe pârât la actualizarea sumei cu indicele de inflaţie şi la plata dobânzilor legale aferente sumelor acordate cu titlu de despăgubire, fiind aplicabile şi dispoziţiile art. 1357 şi art. 1385 alin. (1) C. civ., potrivit cărora repararea prejudiciului suferit trebuie să fie integrală în privinţa pierderii suferite de către reclamantă, dar şi a lipsei de folosinţă asupra sumei reţinute din contravaloarea activului personal net acumulat.

Obligaţia de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi, pe de altă parte, în lipsirea reclamantei de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală), aparţinând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantei, printr-un act normativ neconstituţional, a obligaţiei de plată a unei contribuţii.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 1009 din 6 iunie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 23 octombrie 2024.