Conflict of interest for public official representing taxpayer: burden of proof for onerous mandate and start of three-year statute of limitations

Şedinţa publică din data de 23 octombrie 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2022, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, anularea Raportului de evaluare nr. x/22.11.2022 emis de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 61 din 24 februarie 2023, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurenta a criticat reţinerile primei instanţe în sensul că revenea reclamantei obligaţia de a înlătura prezumţia legală instituită prin dispoziţiile art. 2010 alin. (1) şi (2) C. civ., respectiv obligaţia de a face dovada că mandatul de reprezentare din 11.09.2019 i-a fost dat cu titlu gratuit, iar nu Agenţiei Naţionale de Integritate obligaţia de a face dovada că mandatul a fost cu titlu oneros, în condiţiile în care acesteia din urmă îi profită prezumţia legală

Recurenta-reclamantă a considerat că instanţa de fond nu a manifestat un rol activ în cauză, date fiind motivele invocate în cuprinsul hotărârii pronunţate în sensul că se impunea emiterea unei adrese către emitentul împuternicirii pentru a se afla adevărul în cauză, tocmai având în vedere susţinerile reclamantei. În caz contrar, motivele invocate de instanţa de fond, în lipsa acestui demers judiciar, nu conduc la aflarea adevărului, fiind bazate doar pe prezumţii.

Astfel, recurenta a susţinut că doar după clarificarea acestui aspect se poate pune în discuţie prezumţia legală şi perioada pentru care această împuternicire, dacă a fost dată cu titlu oneros, a produs efecte sub aspectul termenului de prescripţie în conformitate cu prevederile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010.

În opinia recurentei, instanţa de fond în mod nelegal a apreciat că obţinerea de către mandatar a contraprestaţiei sale, cel mai târziu în termenul de prescripţie de 3 ani reglementat prin dispoziţiile art. 2517 C. civ., reprezintă o simplă speculaţie fără a exista vreo probă în acest sens, fapt care a condus la o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, instanţa de fond, aplicând greşit dispoziţiile art. 2517 din C. civ. coroborat cu dispoziţiile art. art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, în mod eronat a constatat că "termenul de prescripţie de 3 ani nu a început să curgă de la data de 11.09.2019, ci de la datele la care reclamanta, deşi se afla în relaţie patrimonială cu întreprinderea Individuală B., a acceptat să rezolve cererile depuse de acest contribuabil la Serviciul Fiscal orăşenesc Orşova, respectiv la datele de 17.12.2020, 26.02.2021, 18.03.2021, 10.08.2021, 31.12.2021 şi 14.01.2022"

În concluzie, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

4. Apărările intimatului

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, nefiind de altfel dezvoltate de către recurenta-reclamantă nici măcar formal argumente care să justifice invocarea sa.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin raportare la prevederile legislaţiei din materia incompatibilităţilor/conflictului de interese, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/22.11.2022 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin Raportul de evaluare nr. x/22.11.2022, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat că A., funcţionar public de execuţie (consilier) în cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova - Serviciul Fiscal Orăşenesc Orşova, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, întrucât, în exercitarea atribuţiilor de funcţionar public a semnat/avizat o serie de documente cu privire la Întreprinderea Individuală B., în perioada 2020-2021, întreprindere pe care a reprezentat-o, în calitate de împuternicit, în relaţia cu organele de control ale Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală Târgu Jiu.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că sunt întrunite elementele constitutive al conflictului de interese în ipoteza reglementată de art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de fond a mai reţinut incidenţa art. 2010 alin. (1) şi (2) din C. civ. în sensul că în cauza dedusă judecăţii este aplicabilă prezumţia legală că reclamanta a încheiat mandatul de reprezentare din 11.09.2019 în scopul de a obţine avantaje de natură patrimonială de la contribuabilul Întreprinderea Individuală B.. Prin umare, în baza art. 328 din C. proc. civ., revenea reclamantei obligaţia de a face dovada că mandatul de reprezentare din 11.09.2019 i-a fost dat cu titlu gratuit.

Totodată, judecătorul fondului a constatat că termenul de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, nu a început să curgă de la data de 11.09.2019, ci de la datele la care reclamanta, deşi se afla în relaţia patrimonială cu Întreprinderea Individuală B., a acceptat să rezolve cererile depuse de acest contribuabil la Serviciul Fiscal orăşenesc Orşova, respectiv de la datele de 17.12.2020, 26.02.2021, 18.03.2021, 10.08.2021, 31.12.2021 şi 14.01.2022.

Sunt nefondate criticile prin care recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond nu a efectuat toate demersurile necesare pentru a stabili cu certitudine dacă mandatul de reprezentare din 11.09.2019 a fost dat cu titlu oneros sau gratuit, pronunţând astfel sentinţa recurată cu încălcarea dispoziilor art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., întrucât.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 2010 din C. civ., mandatul dat pentru acte de exercitare a unei activităţi profesionale se prezumă a fi cu titlu oneros.

Potrivit reglementării din art. 328 din C. proc. civ., prezumţia legală scuteşte de dovadă pe acela în folosul căruia este stabilită în tot ceea ce priveşte faptele considerate de lege ca fiind dovedite şi poate fi înlaturată prin proba contrară, sarcina probei fiind răsturnată în acest caz de la reclamant către pârât.

Rezultă că proba contrară prezumţiei legale era în sarcina recurentei, iar nu a pârâtei Agenţia Naţională de Integritate, aşa cum se invocă în motivele de recurs, iar aceasta nu a dovedit ca actul juridic, respectiv mandatul de reprezentare din 11.09.2019, a fost încheiat cu titlu gratuit.

Prima instanţă nu era obligată la administrarea unor probe suplimentare, în condiţiile existenţei unui mandat de reprezentare în baza căruia recurenta reclamantă s-a prezentat la sediul Direcţiei Regionale Antifraudă Fiscală nr. 4 din municipiul Târgu Jiu, a depus acte în numele şi pentru Întreprinderea Individuală B. (extrase de cont, registrul încasări şi plăţi, fişa contului 5328 privind voucherele de vacanţă etc), a oferit precizări şi explicaţii, a primit sub semnătură, în calitate de reprezentant al contribuabilului controlat, procesul-verbal nr. x din 03.09.2019 încheiat de inspectorii antifraudă fiscală la punctul de lucru din localitatea Eşelniţa al contribuabilului controlat, a semnat şi a primit procesul-verbal nr. x din 11.09.2019 încheiat de organele de control în calitate de reprezentant al contribuabilului controlat, fiind astfel îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2010 din C. civ. pentru a se prezuma că mandatul a fost încheiat cu titlu oneros.

Nu pot fi primite nici criticile potrivit cărora răspunderea administrativă a recurentei-reclamante s-a prescris prin trecerea termenului de 3 ani.

Potrivit art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare.

Înalta Curte constată că faptele pentru care s-a reţinut conflictul de interese au fost efectuate ca urmare a cererilor depuse de Întreprinderea Individuală B. la Serviciul Fiscal Orăşenesc Orşova, recurenta procedând la verificarea îndeplinirii de către acest contribuabil a condiţiilor prevăzute de lege pentru obţinerea şi menţinerea înlesnirilor la plata unor creanţe fiscale, precum şi la întocmirea şi semnarea referatelor nr. x/17.12.2020, nr. y/26.02.2021, nr. z/18.03.2021, nr. w/10.08.2021, nr. t/31.12.2021 şi a Notei de constatare nr. x/14.01.2022 privitoare la contribuabilul Întreprinderea Individuală B..

Având în vedere relaţia de natură patrimonială a recurentei cu Întreprinderea Individuală B., termenul de prescripţie de 3 ani nu a început să curgă de la data de 11.09.2019, ci de la data când recurenta a acceptat să rezolve cererile depuse de acest contribuabil la Serviciul Fiscal orăşenesc Orşova, respectiv de la datele de 17.12.2020, 26.02.2021, 18.03.2021, 10.08.2021, 31.12.2021 şi 14.01.2022.

Întrucât raportul de evaluare contestat a fost emis la data de 22.11.2022, termenul de 3 ani prevăzut de art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 nu se împlinise, critica recurentei fiind nefondată.

În plus, prin Decizia nr. 74/16 noiembrie 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 183 din 24 februarie 2021, s-a stabilit, cu caracter obligatoriu, că activitatea de evaluare a Agenţiei Naţionale de Integritate este supusă termenului general de prescripţie prevăzut de art. 2523 din C. civ., cu luarea în considerare a întregului regim juridic al prescripţiei extinctive, termenul de prescripţie fiind susceptibil de întrerupere conform art. 2537 din C. civ. (par 56, 57).

Potrivit paragrafului 63 din Decizia nr. 74/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, "63. Sesizarea şi declanşarea cercetărilor de către Agenţia Naţională de Integritate, în realizarea competenţelor legale cu care a fost învestită în vederea realizării interesului său public, întrerupe termenul scurs, prescripţia dreptului Agenţiei la angajarea răspunderii administrative a persoanei cercetate şi evaluate fiind ştearsă, conform art. 2.541 alin. (1) din C. civ.."

Înalta Curte are în vedere şi conţinutul paragrafului 53 din aceeaşi decizie, potrivit căruia: "53. Prin urmare, în acest regim juridic, Agenţia Naţională de Integritate este ţinută în exercitarea competenţelor sale de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice, de declanşarea cercetărilor specifice în termenul general de 3 ani prevăzut de art. 2.523 din C. civ., care începe să curgă de la data când a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască situaţia juridică sau factuală cu relevanţă în exercitarea competenţelor sale, care va fi interpretat în nota specifică a raporturilor de drept public în care acţionează Agenţia, dar nu mai târziu de 3 ani de la momentul încetării funcţiilor ori demnităţilor publice care fac obiectul cercetărilor."

Totodată, aşa cum s-a stabilit şi prin Procesul-verbal de unificare a practicii de la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, încheiat la data de 11 martie 2020, actul întreruptiv al prescripţiei este reprezentat de declanşarea investigaţiei, indiferent cum se produce, după caz, sesizarea din oficiu sau orice act de sesizare, iar momentul întreruperii cursului prescripţiei este momentul înregistrării sesizării la Agenţia Naţională de Integritate, indiferent de modalitatea sesizării (din oficiu sau la cerere).

Analizând în acest context prescripţia răspunderii invocată de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că, raportat la data sesizării Agenţiei Naţionale de Integritate şi începerea verificărilor efectuate de aceasta - 19.05.2020, termenul de prescripţie de 3 ani nu se împlinise.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 61 din 24 februarie 2023 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 23 octombrie 2024.