Unauthorized reimbursement suspensions under O.U.G. 66/2011: misapplication of suspension limits and improper annulment of non-subject administrative decisions

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.11.2024 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023, reclamanta societatea A. S.A. Iaşi a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - AMPOIM, anularea Notificărilor Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023 privind "Proiectul regional de dezvoltare a infrastructurii de apă şi apă uzată din judeţul Iaşi, în perioada 2014-2020", cod SMIS 142648, notificări prin care pârâtul nu a autorizat la plată cheltuieli eligibile în suma de 10.133.069,67 RON, inclusiv TVA.

1.2. Prin cererea precizatoare depusă la data de 18.06.2024, reclamanta a învederat că deciziile de soluţionare a plângerilor prealabile nu fac obiectul acţiunii în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 228 din 27 noiembrie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. Iaşi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor Proiectelor Europene-AMPOIM.

2.2. Prin încheierea din 3 februarie 2025, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a admis sesizarea din oficiu şi a dispus îndreptarea erorii materiale din minuta şi dispozitivul sentinţei civile nr. 228 din 27.11.2024 în sensul că se va menţiona:

"Admite cererea. Anulează notificările Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023 şi deciziile nr. 68146/27.04.2023, 78490/15.05.2023, 118435/17.07.2023, emise de pârât".

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate supra, astfel cum a fost îndreptată au declarat recurs principal, recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM şi recurs incident, recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi.

3.1. Prin recursul principal, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM a solicitat casarea sentinţei recurate şi respingerea, în totalitate a acţiunii formulate de reclamanta societatea A. S.A. Iaşi, ca fiind neîntemeiată.

Subsecvent expunerii dispozitivului, în forma îndreptată şi considerentelor sentinţei civile nr. 228 din 27 noiembrie 2024, a situaţiei de fapt şi a aspectelor arătate prin întâmpinare, în faţa instanţei de fond, recurentul - pârât a evocat, printr-un prim set de argumente, teza unei eronate interpretări, de către prima instanţă, a prevederilor art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul în care, potrivit acestui text normativ, doar plata cheltuielilor din cererile de rambursare care fac obiectul actelor administrative anulate este cea suspendată, astfel încât nu s-ar putea reţine nelegalitatea notificărilor atacate, în considerarea argumentului evocat de judecătorul fondului, conform căruia măsura ce trebuia dispusă era cea a suspendării soluţionării cererilor de rambursare.

Mai arată recurentul că cererile de rambursare care fac obiectul Notificărilor anulate prin sentinţa recurată nu au fost respinse de AMPOIM, ci au fost analizate şi verificate, iar cheltuielile aferente au fost plătite de AMPOIM din bugetul MIPE, conform OP nr. x/16.03.2023, nr. y/21.04.2023 şi nr. 2070/19.05.2023, conform art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, care prevede posibilitatea ca, pe perioada suspendării plăţii sumelor din fonduri europene, plata să poate fi realizată din bugetul ordonatorului principal de credite, pentru a evita blocarea proiectelor finanţate din fonduri europene.

De asemenea, făcând trimitere la art. 8 alin. (11) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, recurentul - pârât a precizat că, pe perioada cercetărilor cu privire la suspiciunea de fraudă, legislaţia naţională şi cea europeană nu permit plăţi din fonduri europene, aceste plăţi fiind suspendate până la soluţionarea definitivă a suspiciunii de fraudă.

În raport de faptul că, prin Notificările pe care instanţa de fond le-a anulat, AMPOIM nu a autorizat cheltuielile, întrucât acestea nu puteau fi decontate din fonduri europene, dar aceste sume au fost plătite din bugetul de stat, cu titlu de facilitate creată de legislaţia naţională pentru continuarea proiectelor finanţate, recurentul - reclamant a criticat şi soluţia dată de instanţa de fond chestiunii interesului reclamantei în anularea acestor acte administrative şi a susţinut şi faptul că efectele anulării acestor Notificări, ar fi repunerea părţilor în situaţia anterioară, respectiv recuperarea, de către AMPOIM, de la reclamanta A. S.A. a sumelor plătite din bugetul de stat în temeiul acestor Notificări.

Totodată, recurentul - pârât a criticat şi argumentul conform căruia, din cauza plăţii sumelor aferente cererilor de rambursare dispuse din bugetul de stat, ar fi "diminuată cota de finanţare" stabilită prin contractul de finanţare, arătând că acest argument nu este întemeiat pe nicio susţinere legală şi contractuală, iar în situaţia în care cauza pentru care a intervenit suspendarea ar înceta, respectiv suspiciunea de fraudă nu s-ar confirma, toate cheltuielile plătite de AMPOIM din bugetul de stat vor fi autorizate din fonduri europene.

Printr-un alt set de argumente, recurentul - pârât a criticat soluţia primei instanţe de anulare a Deciziilor nr. 6814/27.04.2023, nr. 78490/15.05.2023 şi nr. 118435/17.07.2023, învederând că actele administrative în raport de care reclamanta se apreciază ca fiind persoană vătămată, în sensul Legii nr. 554/2004, sunt Notificările indicate în precedent, deoarece aceste acte sunt singurele care produc efecte juridice, în sensul acestei legi, prin aceea că prin ele nu au fost autorizate cheltuielile pentru a fi plătite din fonduri europene.

Aceste Notificări sunt acte administrative tipice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu titluri de creanţă, în sensul art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, aspect recunoscut, de altfel, şi de către reclamantă.

Deciziile nr. 6814/27.04.2023, nr. 78490/15.05.2023 şi nr. 118435/17.07.2023, prin care au fost respinse plângerile prealabile, nu produc efecte juridice, în sensul Legii nr. 554/2004, ci doar menţin efectele deja produse prin Notificări, iar menţinerea ca legale a acestor acte administrative nu este şi nici nu poate fi asimilată unui efect caracteristic actului administrativ - respectiv de a naşte/modifica/stinge un raport juridic.

Executarea Notificărilor este actul care îl împiedică pe Beneficiar să obţină sumele pretinse din fonduri europene, prin Deciziile de soluţionare a plângerilor prealabile nefiind stabilită o eventuală măsură administrativă susceptibilă de a fi pusă în executare, astfel că Beneficiarului nu îi poate fi produsă o vătămare care să justifice petitul privind anularea deciziilor.

Mai arată recurentul - pârât că un petit al cererii de chemare în judecată care ar viza anularea acestor decizii ar fi nu doar inadmisibili, ci şi lipsit de interes, câtă vreme nu ar exista un folos practic pe care reclamanta să îl obţină.

3.2. Prin calea de atac întemeiată pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi a solicitat casarea în parte a sentinţei civile recurate, respectiv în partea ce priveşte considerentele de la pag. 9-11, cu consecinţa înlocuirii acestora cu propriile considerente, favorabile recurentei - reclamante, menţinând soluţia din dispozitivul sentinţei privitoare la anularea Notificărilor nr. x/16.03.2023, nr. y/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023 pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum şi casarea în parte a sentinţei civile recurate, respectiv în parte ce priveşte modul de soluţionare a motivelor de nulitate privind nemotivarea/greşita motivare a Notificărilor nr. x/16.03.2023, nr. y/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023 şi modului de soluţionare a motivelor de nulitate privind încălcarea principiului "non bis in idem " şi efectului pozitiv al lucrului judecat şi, ca urmare a rejudecării, reţinerea nulităţii actelor contestate cu prioritate şi în temeiul acestor motive, menţinând soluţia din dispozitivul sentinţei privitoare la anularea Notificărilor nr. x/16.03.2023, nr. y/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023 pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Cu referire la cererea de menţinere a dispozitivului sentinţei, dar de înlăturare a considerentelor sentinţei recurate şi înlocuirii lor cu propriile considerente ale instanţei de recurs, recurenta - reclamantă a evocat faptul că prima instanţă a reţinut, repetitiv, că pârâtului îi incumba "obligaţia de a suspenda soluţionarea cererilor de rambursare până la rămânerea definitivă a hotărârii instanţei de judecată sesizată cu verificarea unei posibile fraude", dezlegare întemeiata. în drept. pe prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011. Or, nicio prevedere înscrisă în art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011 nu reglementează posibilitatea "suspendării soluţionării cererilor de rambursare", ci exclusiv "suspendarea plăţilor" şi nu oricum, ci în limitele rezonabilităţii şi proporţionalităţii, adică în limitele exhibate ca fiind posibilă fraudă, sens în care recurenta - reclamantă a susţinut şi încălcarea dezlegării date de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 320 din 12 mai 2021.

În acest context, în opinia recurentei - reclamante acţiunea nu putea fi admisă în baza considerentului criticat, acesta fiind reţinut şi cu încălcarea prevederilor art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011.

În ce priveşte recursul incident îndreptat împotriva considerentelor aferente soluţionării nulităţii notificărilor contestate pentru nemotivarea/greşita motivare a actelor a căror anulare a fost solicitată, recurenta a învederat că prima instanţă a reţinut incidenţa art. 8 alin. (1), recurentul - pârât a invocat art. 8 alin. (l ind. l) şi alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, in timp ce prima notificare nu are niciun temei invocat, ci doar cauza, iar următoarele două notificări au specificat drept temei art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011.

În raport de aceste aspecte, recurenta apreciază că precizarea cauzei măsurii este insuficientă prin ea însăşi pentru a reţine motivarea/corecta motivare, aşa cum a făcut instanţa de fond, în contextul imposibilităţii încadrării deciziei "neautorizării la plată" în niciunul din textele legale evocate, şi cu atât mai puţin în conţinutul celui precizat la nivelul a două dintre cele trei notificări, adică în acela reglementat de art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011.

Din această perspectivă, în optica recurentei, considerentele reţinute de Curte în pronunţare nici nu întrunesc exigentele motivării unei hotărâri, nici nu se poate afirma că sunt legitime, atât timp cât nemotivarea actului administrativ este caz justificat de anulare şi câtă vreme actele de soluţionare a plângerii prealabile, cum sunt deciziile eronat anulate, nu produc nicio consecinţa juridică asupra actelor administrative contestate.

Or, în optica recurentei, în lipsa posibilităţii încadrării masuri în conţinutul prevederilor art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, actele administrative sunt efectiv nemotivate şi cert greşit motivate. Pentru că lipsa motivării ori greşita motivare atrage nulitatea actului administrativ nemotivat/greşit motivat, coroborat cu faptul că nulitatea survine şi în situaţia în care motivarea conţine motive contrare dispoziţiilor legii, actele contestate sunt nule absolut pentru lipsa motivelor de fapt şi de drept, pentru insuficienţa motivării acestora şi pentru încălcarea dispoziţiilor legale.

În ce priveşte recursul incident îndreptat împotriva considerentelor reţinute în soluţionarea nulităţii notificărilor pentru încălcarea principiului non bis in idem şi a efectului pozitiv al lucrului judecat, recurenta - reclamantă a susţinut că motivarea soluţiei primei instanţe este contradictorie, dată cu greşita interpretare şi aplicare a art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, pronunţată cu neobservarea celor definitiv tranşate prin sentinţa nr. 132/29.11.2023, din dosarul nr. x/2023, dată cu extra petita şi nemotivată, fiind dificil spre imposibil de înţeles raţionamentul care l-a condus pe judecător la concluzia că "pârâtul nu trebuia să respingă cererea de autorizare a sumelor solicitate, ci trebuia să suspende soluţionarea cererii de autorizare până la confirmarea/infirmarea suspiciunii" în contextul în care concluzia este precedată de redarea prevederilor clauzelor contractuale/prevederilor legale reprezentate de art. 1 CF, Secţiunea a IV-a, art. 2 din anexa CF, art. 2 lit. k), art. 9 lit. j) şi art. 21 din O.U.G. nr. 40/2015, art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006, imediat ulterior afirmaţiei existenţei relaţiei fraudă-neregulă, care clauze/prevederi nu susţin concluzia trasă în final în cadrul raţionamentului referitor la inexistenţa încălcării principiului ne bis in idem şi a efectului pozitiv al lucrului judecat.

Recurenta - reclamantă a mai arătat că, în cauză, nu s-a ridicat problema naturii răspunderii şi nici existenţa/inexistenţa fraudei, astfel încât considerentele reţinute în pronunţare să-şi găsească justificarea. În cauză s-a clamat nulitatea pentru dubla sancţionare, adică pentru stabilirea atât a unei sume cu titlu de creanţe, cât şi a unei sume neautorizate la plată, prin două instrumente administrative, amândouă în baza aceleiaşi rezoluţii cauzele, emanând de la acelaşi emitent. Cu alte cuvinte, în cauza s-a pus problema prejudiciului exhibat de emitentul actelor contestate, unul şi acelaşi, imputat, însă, prin două măsuri distincte, de aceeaşi parte.

De asemenea, recurenta a menţionat că şi procesul-verbal, şi notificările sunt acte administrative unilaterale individuale şi că, în baza lor, s-a antrenat răspunderea administrativă, iar nu penală şi a arătat că nu a opus nulitatea în considerarea faptului că, anticipat notificărilor, s-a antrenat răspunderea prin procesul-verbal, ci a opus nulitatea pentru că în ambele situaţii s-a antrenat acelaşi tip de răspundere, respectiv patrimonială, cu impunerea a două măsuri patrimoniale în baza aceleiaşi rezoluţii cauzele şi imputării/refuzării aceloraşi sume şi chiar mai mari.

În opinia recurentei, soluţia Curţii este dată cu încălcarea limitelor învestirii şi principiului contradictorialităţii şi echivalează acceptării posibilităţii obţinerii dezdăunării şi în civil, şi în cadrul penal, pe latură civilă.

A mai învederat recurenta că, sub aspect civil, s-ar fi constatat, cu autoritate de lucru judecat, că reclamanta şi-a îndeplinit întocmai obligaţiile legale şi contractuale, iar, întrucât, sub aspect penal, până la proba contrară, se bucură de prezumţia de nevinovăţie, instanţei civile fiindu-i prohibit a refuza soluţionarea cauzei chiar şi în ipoteza începerii urmăririi penale.

În optica recurentei - reclamante, considerentele reţinute de prima instanţă ar constitui veritabile motive de denegare de dreptate, fiind inacceptabil a primi teza delegării de competenţă în favoarea instanţei penale pentru aspecte care, de altfel, ar fi şi primit, anticipat, dezlegare definitivă, eventuala reţinere a delictului penal neinfirmând, de altfel, nici irefutabilitatea dublei măsuri patrimoniale şi nefiind, de altfel, nici argument care să înlăture aceasta constatare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată faţă de recursul recurentului-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM, recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi a solicitat respingerea criticilor întemeiate de recurentul - pârât pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ce au vizat soluţia de anulare a Notificărilor Beneficiarului, dar a solicitat admiterea recursului MIPE în privinţa criticilor subsumabile cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., ce vizează casarea sentinţei în partea ce priveşte anularea deciziilor nr. 6814/27.04.2023, nr. 78490/15.05.2023 şi nr. 118435/17.07.2023.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM şi de recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi sunt fondat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, prin dispozitivul sentinţei civile nr. 228 din 27 noiembrie 2024, astfel cum a fost îndreptat prin încheierea din 3 februarie 2025, instanţa de fond a dispus, pe de o parte, anularea notificărilor Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023 şi, pe de altă parte, anularea deciziilor emise de pârât în soluţionarea plângerilor prealabile formulate de recurenta - reclamantă faţă de sus indicatele notificări (decizii identificate de prima instanţă ca având numerele 68146/27.04.2023, 78490/15.05.2023 şi 118435/17.07.2023) .

A. Examinând, într-o primă etapă, criticile formulate de recurentul - pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM împotriva soluţiei din dispozitivul sentinţei recurate ce vizează anularea deciziilor nr. 68146/27.04.2023, nr. 78490/15.05.2023 şi nr. 118435/17.07.2023 emise de pârât, critici care, deşi încadrate de partea recurentă - pârâtă în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se subsumează, în realitate, cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte le găseşte fondate.

Astfel cum a subliniat şi recurentul - pârât, actele administrative apreciate de recurenta - reclamantă, prin cererea de chemare în judecată, ca fiind apte a o vătăma şi a căror anulare a fost solicitată au fost reprezentate exclusiv de Notificările Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023.

Totodată, cererea de chemare în judecată a fost întemeiată pe prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, iar nu pe prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, coroborate cu art. 21 alin. (20) din aceeaşi ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

În acest sens sunt, de altfel, şi precizările recurentei - reclamante depuse în faţa primei instanţe la data de 18 iunie 2024, prin care aceasta arată expres că notificările ce fac obiectul acţiunii în anulare pendinte nu sunt emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, ci sunt emise în soluţionarea cererilor de rambursare a cheltuielilor eligibile în executarea Contractului de finanţare, motiv pentru care a exercitat plângerea prealabilă reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, că reclamanta nu s-a adresat pârâtului cu contestaţie întemeiată pe prevederile O.U.G. nr. 66/2011, astfel că deciziile de soluţionare a plângerilor prealabile nu sunt emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 şi că, întrucât aceste decizii nu sunt emise în temeiul art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, nici nu fac obiectul acţiunii în anulare.

În raport de aceste aspecte, se reţine că principiul disponibilităţii, reglementat de art. 9 din C. proc. civ. ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil, presupune că părţile sunt cele care stabilesc obiectul şi limitele procesului, iar, potrivit art. 22 alin. (6) din acelaşi Cod, judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără, însă, a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Totodată, conform art. 20 din C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea şi să respecte el însuşi principiile fundamentale ale procesului civil, sub sancţiunile prevăzute de lege.

Într-un atare context, demersul primei instanţe de a dispune anularea deciziilor nr. 68146/27.04.2023, nr. 78490/15.05.2023 şi nr. 118435/17.07.2023, în condiţiile în care o atare anulare nu a fost solicitată de reclamantă, iar aceasta a precizat expres că ele nu fac obiectul cererii de chemare în judecată, întruneşte caracteristicile specifice unei depăşiri, de către instanţa de fond, a limitelor învestirii sale, fără a exista un caz particular prin care legea să dispună într-un sens care să permită instanţei o atare depăşire.

Mai mult, nu poate fi ignorată nici natura juridică a deciziilor sus indicate (în privinţa căreia nu există divergenţă între părţile litigante), ce nu este cea vizată de prevederile art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, câtă vreme ele nu au fost pronunţate de autoritatea emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 din acest act normativ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, constatând că, în cauză, există o încălcare a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, fiind întrunite cerinţele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., astfel încât se impune casarea sentinţei recurate din perspectiva soluţiei de anulare a deciziilor nr. 68146/27.04.2023, nr. 78490/15.05.2023 şi nr. 118435/17.07.2023.

B. În continuare, Înalta Curte găseşte nefondate criticile recurentei - reclamante societatea A. S.A. Iaşi îndreptate împotriva considerentelor prin care prima instanţă a examinat, în motivarea soluţiei de anulare a Notificărilor Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023, chestiunea incidenţei sau lipsei de incidenţă a principiului ne bis in idem, raportat la emiterea Procesul-verbal nr. x/18.01.2023 (prin care s-a stabilit o creanţă bugetară în sarcina debitorului reclamant în cuantum de 6.602.435,72 RON), precum şi chestiunea aspectelor dezlegate prin sentinţa civilă nr. 132/29.11.2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, în raport de care recurenta - reclamantă a invocat efectul pozitiv al lucrului judecat.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reaminteşte că, prin Notificările Beneficiarului indicate în precedent, recurentul - pârât nu a autorizat rambursarea sumelor solicitate (i) prin Cererea de rambursare nr. x, ce a vizat rambursarea cheltuieli efectuate pentru implementarea proiectului, conform facturii, (ii) prin Cererea de rambursare nr. x, care a vizat rambursarea cheltuielilor efectuate pentru implementarea proiectului, conform facturii şi (iii) prin Cererea de rambursare nr. x, prin care a fost solicitată rambursarea cheltuielilor efectuate pentru implementarea proiectului, conform facturii, toate aferente Contractului nr. x/11.04.2022.

În justificarea măsurilor de a nu autoriza rambursarea sumelor solicitate, recurentul - pârât a evocat existenţa unei suspiciuni de fraudă aferentă Contractului de lucrări nr. x/11.04.2022, respectiv Nota de constatare a indiciilor de fraudă nr. 10446/25.01.2023 şi Suspiciunea de neregulă nr. 123100/20.02.2023, prin două dintre aceste notificări fiind invocat art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011.

În continuare, Înalta Curte reţine că, în mod contrar celor arătate de partea recurentă - reclamantă, motivarea oferită de prima instanţă în privinţele principiul ne bis in idem şi efectului pozitiv de lucru judecat nu este nici contradictorie, nu are nici valenţele unei extra petita, nu există argumente spre a fi calificată drept nemotivare, nu reprezintă o denegare de dreptate şi este conformă prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Argumentele evocate de recurenta - reclamantă ca fiind un pretins indicativ al unui raţionament dificil de înţeles în materia examinării principiului ne bis in idem şi a efectului pozitiv al lucrului judecat (redarea prevederilor clauzelor contractuale/prevederilor legale, imediat ulterior afirmaţiei existenţei relaţiei frauda- neregula, raportat şi la concluzia finală) vizează, în realitate, o altă etapă a examinării realizate de prima instanţă prin hotărârea recurată.

Ele nu sunt aferente considerentelor prin care instanţa de fond a respins criticile de nelegalitate grevate pe sus indicatul principiu şi nici analizei instituţiei efectului pozitiv al lucrului judecat, în planul căreia prima instanţă a reţinut că sentinţa civilă nr. 132/29.11.2023 nu produce astfel de efecte în cauză.

Argumentele arătate de recurenta - reclamantă în filele x ale întâmpinării - recursului incident, aparţin, în realitate, raţionamentului logico - juridic aferent examinării restului criticilor de nelegalitate aduse de reclamantă notificărilor atacate, astfel încât nu se confirmă, din perspectiva raţionamentului aferent celor două chestiuni în discuţie (principiul ne bis in idem şi efectul pozitiv de lucru judecat), nici teza contradictorialităţii, nici cea a unei extra petita.

Totodată, se observă că sentinţa recurată cuprinde argumente care demonstrează că prima instanţă a analizat, în privinţa celor două chestiuni în analiză, în mod adecvat susţinerile părţilor, judecătorul fondului indicând elementele de fapt şi de drept relevante, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, cu expunerea silogismelor logico - juridice ce au stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere.

Potenţiala lipsă a unui răspuns al instanţei la fiecare argument al părţii nu poate fi calificată drept lipsă a motivării, sens în care Înalta Curte apreciază că în privinţa modului în care prima instanţă a dezlegat chestiunile referitoare la principiul ne bis in idem şi la efectul pozitiv al lucrului judecat respectă rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În continuare, fără a antama, în vreun fel, în această etapă a motivării, o analiză de legalitate a măsurilor de neautorizare la plată dispuse prin Notificările Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023, examinând exclusiv chestiunea existenţei sau inexistenţei unei duble sancţionări, Înalta Curte reţine că, independent de activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/corecţiilor financiare, reglementată de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, există şi măsurile dispuse în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ, cele două mecanisme neexcluzându-se şi putând fi aplicate concomitent pentru aceeaşi rezoluţie cauzală.

În acest sens sunt prevederile şi art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora:

"În cazul constatării unor nereguli care prezintă indicii de fraudă, structurile de control prevăzute la art. 20 au obligaţia să aplice prevederile art. 8 alin. (1) sau (1ind. 1), după caz, şi să continue activitatea de verificare şi întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de recuperare a creanţelor bugetare conform prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, independent de desfăşurarea cercetării penale, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)."

Deşi în două dintre Notificările Beneficiarului contestate în cauza pendinte sunt invocate, drept temei de drept, prevederile art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte apreciază că forma normativă a acestui text de lege, conform căreia "(3) Prevederile alin. (2) nu aduc atingere dreptului autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene de a lua măsuri privind suspendarea plăţilor/rambursărilor către beneficiari în baza prevederilor cuprinse în contractele/deciziile/ordinele/acordurile de finanţare. În acest caz, la solicitarea beneficiarului, se poate aplica drept măsură subsecventă şi suspendarea aplicării prevederilor contractelor/deciziilor/ordinelor/acordurilor de finanţare în vederea prelungirii perioadei de implementare a acestora.", nu este de natură să conducă la o concluzie contrară celei potrivit căreia procedura reglementată de art. 21 nu o exclude pe cea reglementată de art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011.

Din cuprinsul sus citatului art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că, în ipoteza în care fapta apreciată de structurile de control prevăzute la art. 20 din actul normativ în discuţie ca reprezentând neregulă prezintă şi indicii de fraudă, alături de activitatea de verificare şi întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de recuperare a creanţelor bugetare, pot fi dispuse şi măsurile reglementate de art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011. Care este măsura ce se putea dispune în considerarea art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, reprezintă o chestiune separată, ce va fi examinată în paragrafe ulterioare ale prezentei hotărâri judecătoreşti.

Atâta vreme cât legiuitorul prevede cele două tipuri de măsuri, ce pot fi aplicate concomitent, faptul că acestea au ambele natură patrimonială nu prezintă importanţă, o atare natură nefiind un indicativ al riscului de încălcare a principiului ne bis in idem.

Totodată, trimiterile la cele două proceduri - civilă şi penală - nu echivalează cu o denegare de dreptate, instanţa realizând o analiză a legalităţii actelor atacate (pe care le-a şi anulat, de altfel).

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte consideră că instanţa de fond a reţinut corect faptul că aceeaşi rezoluţie cauzală poate determina ambele proceduri indicate în precedent.

În ceea ce priveşte pretinsului efect pozitiv de lucru judecat evocat de recurenta - reclamantă, Înalta Curte reţine că, prin sentinţa civilă nr. 132/29.11.2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023 s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8299/18.01.2023, deciziei nr. 36703/09.03.2023 privind soluţionarea contestaţiei nr. 1420/31.01.2023, formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8299/18.01.2023, notei privind finalizarea măsurii de control nr. 84592 din 24.05.2023 şi deciziei nr. 118424 din 17.07.2023 privind soluţionarea plângerii împotriva notei privind finalizarea măsurii de control nr. 84592 din 24.05.2023.

Nota de constatare a indiciilor de fraudă nr. 10446/25.01.2023 şi Suspiciunea de neregulă nr. 123100/20.02.2023 nu au fost examinate prin considerentele instanţei expuse în sentinţa civilă nr. 132/29.11.2023, în fila x a acesteia reţinându-se expres în următorul sens:

"Nu face obiectul analizei de faţă nici eventuala participare a beneficiarului la modalitatea de emiterea a scrisorii de garanţie, întrucât aceste aspecte sunt specifice analizei fraudei, astfel cum este reglementată la art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, iar procesul-verbal a constatat o neregulă, şi nu o fraudă, iar pe de altă parte cercetarea fraudei este în competenţa altor organe."

Astfel, aspectele dezlegate prin această hotărâre nu au vizat aspectele ce au fost evocate în justificarea măsurilor de a nu autoriza rambursarea sumelor solicitate prin Cererea de rambursare nr. x, Cererea de rambursare nr. x şi Cererea de rambursare nr. x, mai precis existenţa unei suspiciuni de fraudă aferentă Contractului de lucrări nr. x/11.04.2022.

Efectul lucrului judecat reglementat de art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., evocat de recurenta - reclamantă, presupune că oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă.

Or, în cauza pendinte, aspectele dezlegate prin sentinţa civilă nr. 132/29.11.2023 reprezintă un demers independent de dispunerea măsurilor reglementate de art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011 în considerarea desfăşurării cercetării penale ce vizează indiciile de fraudă, după s-a arătat mai sus şi după cum s-a reţinut punctual şi prin anterior referita sentinţă, aceasta neproducând, astfel, efect pozitiv în cauza pendinte.

În raport de aceste considerente, în mod legal prima instanţă a reţinut caracterul nefondat al susţinerilor reclamantei referitoare la principiul ne bis in idem şi la efectul pozitiv de lucru judecat al sus indicatei hotărâri judecătoreşti, fiind nefondate criticile formulate de recurenta - reclamantă.

C. pen. de altă parte, Înalta Curte apreciază fondate criticile ambelor părţi recurente (recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM şi de recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi) subsumabile cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., ce vizează modul în care prima instanţă a motivat restul dezlegărilor date în vederea pronunţării soluţiei de anulare a Notificărilor Beneficiarului nr. 41007/16.03.2023, nr. 63615/21.04.2023 şi nr. 82175/19.05.2023, câtă vreme, printr-o atare motivare, prima instanţă a analizat, în realitate, alte aspecte decât cele învederate prin cererea de chemare în judecată şi apărările formulate în cauză.

Prin sentinţa civilă nr. 228 din 27 noiembrie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a dispus anularea Notificările Beneficiarului indicate supra, apreciind, în esenţă, că, în aplicarea art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, recurentul - pârât nu trebuia să respingă cererea de autorizare a sumelor solicitate, ci trebuia să suspende soluţionarea cererii de autorizare până la confirmarea/infirmarea suspiciunii. Acesta a fost punctul central al raţionamentului logico - juridic ce a stat la baza dezlegărilor ce au vizat restului chestiunilor analizate de instanţa de fond (altele decât cele examinate în pct. II.A şi II.B de mai sus).

Înalta Curte observă, însă, că prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011 nu reglementează măsura suspendării soluţionării cererilor de rambursare, ci pe cea a suspendării autorizării la plata a sumelor solicitate de beneficiar.

Totodată, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, prin prima teză a considerentului 34 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 320 din 12 mai 2021, referitoare la admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, s-a reţinut astfel:

"având în vedere scopul legitim urmărit prin reglementarea criticată, Curtea consideră că acesta putea fi atins în cazul beneficiarilor privaţi, ca şi în cazul beneficiarilor publici, prin suspendarea de către autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene doar a plăţii/rambursării sumelor solicitate de către beneficiarii privaţi, aferente contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare a cărui/cărei aplicare a fost suspendată şi pentru care a fost formulată sesizarea". Observând forma normativă a prevederilor art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 citată anterior (text de lege evocat cu titlu de temei de drept în două dintre notificările atacate), Înalta Curte observă că aceasta vizează tot ipoteza suspendării plăţilor/rambursărilor, astfel încât, pentru chestiunea în discuţie, dezlegările instanţei de contencios constituţional sus evocate sunt aplicabile prin analogie.

Se mai reţine şi că nici prin cererea de chemare în judecată şi nici prin apărările formulate în primă instanţă, nu a fost antamată chestiunea unei suspendări a soluţionării cererilor de rambursare.

Plecând de la aceste aspecte, Înalta Curte reaminteşte că, potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. "Hotărârea va cuprinde:/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Hotărârile CEDO pronunţate în cauzele Albina împotriva României şi Gheorghe împotriva României).

Instanţa de recurs mai subliniază că obiectul căii de atac nu îl constituie pretenţia concretă a părţii, ca în cazul cererilor de învestire a primei instanţe, ci hotărârea judecătorească despre care se pretinde că nu este legală. Altfel spus, judecătorului căii de atac îi revine sarcina să verifice raţionamentul judecătorului fondului, căruia îi incumbă să soluţioneze procesul în primă instanţă, iar, spre acest rezultat, premisele raţionamentului primei instanţe trebuie să fie accesibile din lectura hotărârii, prin prisma expunerii situaţiei de fapt şi a probelor concrete care o susţin, cu identificarea lor, respectiv prin prisma analizei în drept corespunzătoare acelei situaţii factuale stabilite. Astfel, contrar celor evocate de recurenta - reclamantă, nu se poate efectua doar o înlocuire a considerentelor instanţei de fond cu propriile considerente ale instanţei de recurs.

Se mai reţine că, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. (…)" [s.n.].

Or, în cauza pendinte, întregul raţionament logico-juridic expus de instanţa de fond în susţinerea soluţiei de anulare a Notificărilor Beneficiarului (altul decât cel examinat în pct. II.B al prezentei hotărâri judecătoreşti) pleacă de la un fundament străin de aspectele supuse analizei, astfel încât motivarea furnizată de prima instanţă echivalează cu o nemotivare.

În acest context, Înalta Curte reţine incidenţa, în cauza pendinte, a motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ. în privinţa restului aspectelor dezlegate prin sentinţa recurată (altele decât cele analizate în punctele II.A şi II.B de mai sus), motiv pentru care se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, soluţie de natură a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie.

Justificarea soluţiei de casare a hotărârii atacate rezidă în împrejurarea că demersul primei instanţe de a-şi întemeia raţionamentul arătat mai sus pe identificarea eronată a fundamentului juridic a lăsat, în realitate, neanalizate aspectele concret evocate în cauză, fapt ce determină casarea sentinţei pronunţate în aceste condiţii şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, care urmează să o analizeze pe fond.

Faţă de considerentele expuse în paragrafele anterioare, fiind incidente cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ., în limitele expuse, în temeiul prevederilor art. 497 din C. proc. civ., precum şi a celor ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM şi de recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi, va casa sentinţa civilă nr. 228 din 27 noiembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În sfârşit, intervenind admiterea căii de atac potrivit celor deja menţionate, nu mai este necesară verificarea motivelor de casare/nelegalitate invocate de ambele părţi recurente prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., acestea implicând analiza pe fond a cererii de chemare în judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-AMPOIM şi de recurenta - reclamantă societatea A. S.A. Iaşi împotriva sentinţei civile nr. 228 din 27 noiembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 octombrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.