Eligibility of agricultural exploitation roads under PNDR Sub-measure 4.3 vs. local interest roads under Sub-measure 7.2

Şedinţa publică din data de 9 octombrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 02/08/2022 pe rolul Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul UAT Comuna Balinţ, prin Primarul Comunei Balinţ, a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - AFIR şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 5 Vest Timişoara, solicitând:

1. Anularea Notificării Cererilor de Finanţare, emisă de către AFIR, având nr. 678103 (rezultatul selecţiei lunare a proiectului), semnată electronic în 26.01.2022, prin intermediul căreia se comunica neeligibilitatea proiectului depus de către reclamantă;

2. Anularea Deciziei privind evaluarea Proiectului "Modernizare Drumuri de Exploataţie Agricolă din comuna Balinţ, jud. Timiş" având nr. 018318, decizie publicată în 20.01.2022;

3. Anularea Raportului de contestaţii, publicat în 18.03.2022, secţiunea M4.3-infrastructura de acces Agricolă, secţiunea M4.3A-01/21-08.03.2022, secţiunea II. Proiecte Neeligibile/II.3 Contestaţii respinse;

4. Anularea Notificării solicitantului privind contestaţia depusă având nr. 742889, semnată electronic la data de 22.03.2022;

5. Anularea răspunsului la contestaţia reclamantei împotriva Raportului de Contestaţii, având nr. DIBA nr. 537/07.04.2022 şi nr. AFIR: R4428/2022;

6. Anularea tuturor actelor emise ulterior datei de 22.12.2021;

7. Obligarea pârâtei la aplicarea unei măsuri reparatorii la decizia AFIR privind neîndeplinirea criteriului de eligibilitate EG 6 şi declararea Cererii de Finanţare nr. x pentru proiectul "Modernizare Drumuri de Exploatatie Agricolă din Comuna Balinţ, Judeţul Timiş" ca fiind eligibilă, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 1001/2022, Tribunalul Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cererii Curţii de Apel Bucureşti, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe la 13.12.2022, sub nr. x/2022.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 867 din 12 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei capacităţii procesuale de folosinţă şi lipsei calităţii procesuale pasive, ca neîntemeiate.

A admis, în parte, cererea de chemare în judecată, dispunând anularea actului denumit "E6.8.1 - Notificarea cererilor de finanţare" cu nr. 678103, semnat electronic la 26.01.2022, a actului denumit "E6.8.1 - Notificarea solicitantului privind contestaţia depusă" cu nr. 742889, semnat electronic la 22.03.2022, răspunsul (la contestaţia reclamantei UAT Comuna Balinţ prin Primarul Comunei Balinţ) înregistrat sub nr. x nr. 537/07.04.2022 şi nr. AFIR: R4428/2022, precum şi orice alte acte emise de pârâţi prin care s-a reţinut că cererea de finanţare nr. x privind proiectul cu titlul Modernizare Drumuri de Exploataţie Agricolă din Comuna Balinţ, judeţul Timiş, nu îndeplineşte criteriul de eligibilitate EG6 (Solicitanţii trebuie să facă dovada proprietăţii/administrării terenului pe care se realizează investiţia) ori prin care s-a respins contestaţia reclamantei sub acest aspect.

A obligat pârâţii Agenţia pentru Finantarea Investiţiilor Rurale - AFIR şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investitiilor Rurale 5 Vest Timişoara la reanalizarea criteriilor de eligibilitate privind cererea de finanţare nr. x, formulată pentru proiectul cu titlul Modernizare Drumuri de Exploataţie Agricolă din Comuna Balinţ, Judeţul Timiş.

A respins, în rest, cererea, ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei nr. 867 din 12 mai 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, au formulat recurs pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3.1. Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi-a întemeiat recursul pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului, recurentul-pârât consideră că sunt întrunite condiţiile prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât soluţia pronunţată de instanţa de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază respingerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

Instanţa de fond se rezumă doar la a afirma că "acest pârât este autoritatea publică ierarhic superioară faţă de ceilalţi doi pârâţi şi ordonatorul de credite care asigură fondurile necesare pentru derularea programului de finanţare", prin urmare sentinţa atacată nu conţine motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

Tot cu referire la respingerea acestei excepţii, recurentul-pârât apreciază că sunt incidente şi disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia instanţei de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (2) şi art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 41/2014, art. 21 alin. (1) şi (2) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, art. 1 alin. (1), art. 2 teza I, art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 22/2022 şi art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019.

Astfel, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu este autoritatea publică emitentă a actelor atacate, prin urmare nu există identitate între persoana pârâtului şi obiectul dedus judecăţii.

Ministerul, în calitate de ordonator principal de credite, are numai obligaţia de a repartiza creditele de angajament şi creditele bugetare aprobate prin bugetul structurilor subordonate cu personalitate juridică, în timp ce întreaga responsabilitate pentru gestionarea sumelor alocate revine în exclusivitate ordonatorului terţiar de credite - APIA.

În situaţia în care APIA nu este în măsură să acopere sumele stabilite prin hotărâre judecătorească, sunt incidente prevederile art. 2 teza I şi art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, care obligă MADR să asigure fondurile necesare.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât invocă critici întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv încălcarea/aplicarea greşită a normelor prevăzute în PNDR 2014-2020, aprobate prin Decizia de punere în aplicare a Comisiei Europene nr. C(2015)3508/26.05.2015, cu modificările şi completările ulterioare, fişa submăsurii 4.3. şi Ghidul solicitantului.

Prin coroborarea prevederilor legislaţiei naţionale cu PNDR 2014-2020, finanţarea solicitată în cauză nu face obiectul submăsurii 4.3., ci a submăsurii 7.2.

Submăsura 4.3. reprezintă sprijin pentru investiţii în infrastructură legate de extinderea şi/sau modernizarea drumurilor de acces agricole către ferme (căi de acces în afara exploataţiilor), iar submăsura 7.2. are în vedere extinderea şi/sau modernizarea reţelei de drumuri de interes local, printre care şi drumurile vicinale.

Astfel, precizarea drumurilor vicinale în anexa la HCL comuna Balinţ nr. 58/20.10.2021 conduce la încadrarea investiţiei în aria de aplicabilitate a submăsurii nr. 7.2.

Recurentul-pârât indică şi prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, care califică drumurile vicinale - "drumuri de interes local".

3.2. Pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin cererea de recurs, a invocat motivul de casare prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei atacate şi, rejudecând, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului, recurenta-pârâtă invocă încălcarea/aplicarea greşită a disp. art. 3 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, coroborate cu art. 8 alin. (1) din PNDR 2014-2020, aprobat prin Decizia de punere în aplicare a Comisiei Europene nr. C(2015)3508/26.05.2015, Fişa submăsurii 4.3. şi Ghidul Solicitantului.

Prima critică priveşte greşita apreciere că un drum de exploatare agricolă poate fi în acelaşi timp şi un drum vicinal, prin raportare la disp. coroborate ale art. 3 lit. b), art. 4 lit. a) şi art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997.

Instanţa de fond avea obligaţia să verifice dacă din perspectiva apartenenţei la drumuri de utilitate publică (drumurile vicinale fiind incluse în domeniul public al comunei), acestea corespund exigenţelor măsurii de finanţare lansată de AFIR, respectiv dacă acestea asigură accesul rutier şi pietonal către fermele agricole.

Submăsura 4.3. acordă sprijin pentru drumurile de acces agricole către ferme, căi de acces în afara exploataţiilor, în timp ce submăsura 7.2. acordă sprijin pentru reţeaua de drumuri de interes local, respectiv drumuri comunale, vicinale, străzi din interiorul localităţilor, ce aparţin proprietăţii publice a comunei.

Drumurile vicinale sunt încadrate în categoria drumurilor de interes local, iar drumurile de exploatare agricole sunt drumuri care asigură legătura dintre masivele de terenuri agricole, deplasarea spre centrele de producţie şi unităţile prestatoare de servicii şi acces în reţeaua drumurilor publice, de interes local, judeţean sau naţional.

Cea de-a doua critică are în vedere aprecierea eronată a probatoriului administrat în faţa instanţei de fond, descrierea imobilelor - terenuri în cartea funciară ca fiind drumuri vicinale, de pământ, categoria de folosinţă DE, amplasament cu vocaţie agricolă - nu trebuie confundată cu drumurile de exploatare agricolă.

Concluziile Raportului SIBA CRFIR Timişoara asupra verificării pe teren, nu confirmă îndeplinirea cerinţei eligibilităţii drumurilor propuse din perspectiva încadrării ca drum de interes public, ci doar confirmă îndeplinirea criteriilor de selecţie privind principiul scopului multiplu al investiţiei, acces pentru mai mulţi agenţi economici, etc.

Recurenta-pârâtă consideră că documentele depuse în cadrul contestaţiei nu sunt documente anexă cererii de finanţare, nefiind reglementată această posibilitate de a se depune înscrisuri noi în calea contestaţiei administrative.

4. Alte aspecte

Intimata-reclamantă UAT Comuna Balinţ prin Primar, deşi legal citată, nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la critica formulată de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR), întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. împotriva soluţiei primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a autorităţii.

Prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MADR şi a reţinut că pârâtul este autoritatea publică ierarhic superioară faţă de ceilalţi doi pârâţi şi ordonatorul de credite care asigură fondurile necesare pentru derularea programului de finanţare.

Critica întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este, prin urmare, nefondată, avându-se în vedere că judecătorul fondului a motivat soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, exprimarea fiind clară şi concisă.

Împrejurarea inexistenţei motivelor pentru care au fost înlăturate argumentele recurentului-pârât în susţinerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, în cazul de faţă, nu conduce la întrunirea motivelor de recurs invocate şi la concluzia că sentinţa pronunţată este nemotivată.

Calitatea procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ este conferită, de regulă, de îndeplinirea condiţiei ca autoritatea pârâtă să fie emitenta actelor a căror anulare se cere, acesta fiind şi motivul pentru care recurentul-pârât MADR a invocat excepţia.

În situaţia în care acţiunea este admisă, iar pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este obligată la achitarea unor sume către reclamantă, instanţa de fond a constatat corect că ordonatorul principal de credite şi autoritatea ierarhic superioară a pârâtei AFIR este pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, acestuia revenindu-i obligaţia să dispună virarea sumelor către instituţia debitoare.

Aşadar, există o legătură între pretenţia reclamantei, obiectul dedus judecăţii şi persoana pârâtului MADR, iar instanţa de fond a valorificat această conexiune legală, respingând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, fără să fie necesar să motiveze expres respingerea susţinerilor părţii ce nu au legătură cu situaţia premisă.

În privinţa motivelor de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că însuşi recurentul-pârât invocă dispoziţiile legale prin care în cazul în care instituţia debitoare nu îşi îndeplineşte obligaţia de plată, ordonatorul principal de credite are obligaţia, la rândul său, să ia toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii (art. 2 teza I şi art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 22/2022).

Este nefondată şi critica prin care se arată că este înfrânt principiul legalităţii, recurentul-pârât a fost chemat în judecată ca urmare a obligaţiilor sale rezultând din lege, iar faptul că acestea pot fi îndeplinite şi în absenţa unei dispoziţii a instanţei de judecată, nu constituie un motiv pentru a se considera că MADR nu are calitate procesuală pasivă în cauza de faţă.

2. Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru fondul pricinii, invocate de recurenţii-pârâţi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

Recurenţii-pârâţi consideră că finanţarea solicitată de intimata-reclamantă nu face obiectul submăsurii 4.3., ci al submăsurii 7.2., şi din acest motiv cererea a fost respinsă ca neeligibilă.

În opinia recurenţilor-pârâţi submăsura 4.3. se referă la construcţia, extinderea şi/sau modernizarea drumurilor de acces agricole către ferme (căi de acces din afara exploataţiilor), iar submăsura 7.2. la construcţia, extinderea şi/sau modernizarea reţelei de drumuri de interes local (drumuri comunale, drumuri vicinale, străzi din interiorul localităţilor din spaţiul rural).

Recurenţii-pârâţi consideră că este greşită soluţia instanţei de fond, prin raportare la dispoziţiile coroborate ale art. 3 lit. b), art. 4 lit. a) şi art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 43/1997, deoarece un drum de exploatare agricolă nu poate fi în acelaşi timp şi un drum vicinal.

Potrivit disp. art. 13 lit. b) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, din punct de vedere al destinaţiei drumurilor, se împart în: b) drumuri de utilitate privată - drumuri destinate satisfacerii cerinţelor proprii de transport rutier şi pietonal spre obiective economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale şi altele asemenea, de acces în incinte, ca şi cele din interiorul acestora, precum şi cele pentru organizările de şantier: ele sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în proprietate sau administrare.

Potrivit art. 4 lit. a) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, din punct de vedere al circulaţiei se împart în: a) drumuri deschise circulaţiei publice, care cuprind toate drumurile publice şi acele drumuri de utilitate privată care asigură, de regulă, accesul nediscriminatoriu al vehiculelor şi pietonilor.

Potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, cele de interes local aparţin proprietăţii publice a unităţii administrative pe teritoriul căreia se află şi pot fi clarificate ca: b) drumuri vicinale - drumuri ce deservesc mai multe proprietăţi, fiind situate la limitele acestora.

Recurenţii consideră că submăsura 4.3. se referă la drumurile de acces agricole către ferme (căi de acces din afara exploataţiilor), iar ceea ce trebuia să verifice instanţa de fond, în conformitate cu criticile aduse prin cererea de recurs, este dacă drumurile vicinale asigură accesul rutier şi pietonal către fermele agricole aflate pe raza UAT-ului reclamant.

Or, instanţa de fond a verificat aceste aspecte, constatând că deşi drumul în discuţie poartă denumirea în documentele oficiale de "drum vicinal", în realitate este un drum de exploatare agricolă.

A mai reţinut prima instanţă că în legislaţia naţională nu există o definiţie a drumului de acces agricol, astfel cum este denumit în Fişa Submăsurii nr. x, iar motivul pentru care i-a fost respinsă reclamantei cererea de finanţare este neîndeplinirea criteriului de eligibilitate EG 6 - dovada proprietăţii/administrării terenului pe care se realizează investiţia, acest aspect fiind dovedit în dosar.

Prin urmare, este nefondată susţinerea recurenţilor în sensul în care instanţa de fond a calificat drumurile vicinale ca drumuri de acces agricol, în realitate, în baza probelor administrate în cauză, a ajuns la concluzia că drumurile proprietate publică ale UAT-ului reclamant sunt drumuri de exploatare agricolă.

În ceea ce priveşte aprecierea greşită a probatoriului administrat în faţa instanţei de fond, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că o astfel de critică nu poate fi încadrată în niciunul dintre motivele de recurs prevăzute de disp. art. 488 C. proc. civ.

Faţă de cele arătate, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursurile urmează să fie respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 867 din 12 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 9 octombrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.