Administrative silence as unjustified refusal: annulment and obligation to issue funding acts

Şedinţa publică din data de 9 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 22 iunie 2022, s-a solicitat anularea Deciziei nr. 30/26.05.2022 emisă de preşedintele A.F.M. prin care s-a respins plângerea prealabilă, şi obligarea pârâtei A.F.M. la efectuarea tuturor operaţiunilor administrative, respectiv emiterea actelor administrative corespunzătoare, aferente soluţionării Cererii de finanţare, depuse de reclamant (prin instalator validat), şi înregistrat la A.F.M. cu numărul x din data de 18 ianuarie 2022 în cadrul Programului "Casa verde - Fotovoltaice", sesiunea 2021.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 88 din 1 noiembrie 2022, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată prin întâmpinare.

A admis cererea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, a anulat Decizia nr. 30/26.05.2022 emisă de preşedintele A.F.M şi a obligat pârâta la emiterea actelor administrative corespunzătoare soluţionării cererii de finanţare depuse de către reclamant (prin instalator validat) şi înregistrate sub nr. x din data de 18.01.2022 în cadrul Programului "Casa verde-Fotovoltaice" sesiunea 2021.

Totodată, a obligat pârâta la plata în favoarea reclamantului a cheltuielilor de judecată în cuantum de 169,55 RON.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu, a promovat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea pe fond a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

După expunerea contextului procesual, pârâta a arătat toate motivele de casare raportate la modul de soluţionare, astfel:

Sentinţa civilă nr. 88/2022 a fost dată cu încălcarea regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii (art. 488 pct. 5 C. proc. civ.), sens în care a solicitat instanţei să constate că hotărârea atacată pe calea prezentului recurs a fost dată cu încălcarea principiului disponibilităţii (art. 9 C. proc. civ.) şi a dispoziţiilor art. 20 şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

În dezvoltarea criticii, pârâta a susţinut că prima instanţă a calificat obiectul cererii de chemare în judecată ca fiind dat de refuzul autorităţii publice de a rezolva o cerere, respectiv de soluţionare în termenul legal a cererii de finanţare nr. ROI 2-598-21.

Faţă de acestea instanţa nu poate, sub sancţiunea desfiinţării hotărârii, să depăşească obiectul cererilor cu care a fost învestită, solicitând să se constate că, nulitatea decurge din nesocotirea principiului disponibilităţii care operează fără a fi necesară dovada existenţei vreunei vătămări.

În opinia recurentei, deşi pricina s-a judecat în fond, instanţa avea obligaţia de a răspunde tuturor apărărilor şi susţinerilor invocate în cauză, însă aceasta nu face nicio referire cu privire la apărările formulate de recurentă, prin întâmpinare, încălcând în acest fel dreptul la un proces echitabil, drept ce nu poate fi considerat efectiv decât dacă apărările părţilor sunt analizate efectiv de instanţă.

Aşadar, instanţa este datoare să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt şi de drept în temeiul cărora şi-a format convingerea şi a ajuns la soluţia adoptată, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, potrivit prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b). C. proc. civ., care consacră principiul general privind motivarea hotărârilor judecătoreşti.

Mai departe se arată că din interpretarea art. 2 alin. (1) lit. c) coroborat cu art. 18 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ rezultă că instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze o operaţiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ numai în ipoteza în care cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ respectiv.

Altfel spus, operaţiunile administrative neproducând efecte juridice nu pot fi controlate de către instanţa de contencios administrativ în mod separat pe calea unei acţiuni directe şi, în mod evident, nici pe calea excepţiei de nelegalitate.

Instanţa în mod greşit reţine că refuzul nejustificat a îmbrăcat forma unei Decizii emise de AFM (Decizia nr. 30/26 05.2022), dar această susţinere este superfluă câtâ vreme intimatul-reclamant nu a înţeles să solicite prin acţiunea introductivă constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare în cauză.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 9 octombrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând recursul, Înalta Curte constată că nu poate fi primit pentru următoarele considerente:

În drept, potrivit dispoziţiilor art. 483 şi urm. C. proc. civ., recursul reprezintă calea extraordinară de atac prin intermediul căreia părţile interesate pot solicita instanţei de control judiciar, în condiţiile şi pentru motivele expres şi limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunţată de către instanţa de fond sau de instanţa de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Recursul nu presupune însă examinarea cauzei sub toate aspectele, ci, potrivit dispoziţiilor art. 483 alin. (3) C. proc. civ., doar controlul legalităţii hotărârii atacate, respectiv a concordanţei acesteia cu dispoziţiile legii materiale şi procesuale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

În consecinţă, părţilor nu le este permis, prin intermediul acestei căi extraordinare de atac, să pretindă instanţei de recurs reevaluarea probatoriilor şi stabilirea unei situaţii de fapt diferite de cea stabilită de judecătorii fondului, întrucât o astfel de chestiune excedează controlului care poate fi exercitat de această instanţă.

Aşa fiind, instanţa de recurs are a răspunde doar criticilor de nelegalitate, nu şi criticilor de netemeinicie (prin care partea recurentă pretinde greşita stabilire a circumstanţelor de fapt ale cauzei, rezultat al aprecierii eronate a probatoriilor administrate de părţi), întrucât stabilirea situaţiei de fapt este atributul exclusiv al instanţelor de fond.

În speţă, printr-o primă critică de nelegalitate se constată că pârâta invocă încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, prevăzute de dispoziţiile art. 9 alin. (2) (dreptul de dispoziţie al părţilor, obiectul şi limitele procesului), art. 20 (respectarea principiilor fundamentale) şi art. 22 alin. (6) (rolul judecătorului în aflarea adevărului) C. proc. civ., critică ce se circumscrie motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În dezvoltarea acestei critici, pârâta pretinde că nelegalitatea hotărârii recurate constă în faptul obiectul prezentei cereri de chemare în judecată este conturat de cele două petite formulate de reclamant însă, instanţa a calificat ca fiind dat de refuzul nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o cerere.

Critica este nefondată.

Statuând prin dispoziţiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ. că: Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, legiuitorul a impus instanţei obligaţia de a se pronunţa în limitele obiectului cererii de chemare în judecată, înţelegând prin aceasta că nu poate schimba pretenţia dedusă în concret judecăţii de către partea reclamantă.

Totodată, statuând prin dispoziţiile art. 20 C. proc. civ. cu privire la obligaţia judecătorului de a respecta principiile fundamentale care guvernează procesul civil, în particular, a principiului rolul judecătorului în aflarea adevărului prevăzut de dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., în componenta sa relativă la respectarea limitelor învestirii, legiuitorul a avut în vedere limitele pretenţiei deduse în concret judecăţii, reţinând că poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ atât un act administrativ tipic, cât şi actul administrativ asimilat care constă în refuzul unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În cauza pendinte, se constată că pretenţia dedusă judecăţii de partea reclamantă, astfel cum aceasta a fost susţinută şi prin concluziile orale de la data de 18 octombrie 2022, a constat în constatarea refuzului nejustificat şi obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de finanţare, respectiv la emiterea actului administrativ corespunzător soluţionării acestei cereri, astfel cum se indicase prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 22 iunie 2022.

Prin hotărârea recurată, instanţa de fond s-a pronunţat cu privire la obiectul cererii deduse judecăţii, dispunând anularea Deciziei nr. 30/26.05.2022 emisă de preşedintele A.F.M şi a obligat pârâta la emiterea actelor administrative corespunzătoare soluţionării cererii de finanţare depuse de către reclamant (prin instalator validat) şi înregistrate sub nr. x din data de 18.01.2022 în cadrul Programului "Casa verde-Fotovoltaice" sesiunea 2021.

Modalitatea în care a fost obligată pârâta nu pune însă în discuţie depăşirea limitelor învestirii de către instanţa de fond atâta timp cât recurenta nu pretinde acordarea de către instanţa de fond a mai mult decât s-a cerut în favoarea părţii reclamante şi nici existenţa vreunei imposibilităţi de executare a obligaţiilor stabilite prin dispozitiv.

Aşa fiind, constatând că pârâta nu a demonstrat vreo încălcare a obiectului cererii de chemare în judecată printr-o depăşire a limitele învestirii şi nici interesul în invocarea acestei critici, prin justificarea vreunei vătămări prin modul de obligare de către instanţa de fond la emiterea actelor administrative corespunzătoare soluţionării cererii de finanţare depuse de către reclamant (prin instalator validat) şi înregistrate sub nr. x din data de 18.01.2022 în cadrul Programului "Casa verde-Fotovoltaice" sesiunea 2021, Înalta Curte va constata că această critică nu este fondată.

Motivul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond şi-a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu respectarea garanţiilor implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reţine şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Curtea apreciază că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, considerentele acesteia nu sunt nici contradictorii şi nici străine de natura cauzei şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind astfel respectate cerinţele unui proces echitabil.

Prin urmare, faptul că instanţa nu a acordat relevanţa aşteptată de recurentă şi a concluzionat în sensul că în condiţiile în care refuzul nejustificat a îmbrăcat forma unei Decizii emise de către pârâtă (Decizia nr. 30/26.05.2022) şi întrucât prin petitul cererii de chemare în judecată s-a solicitat anularea acestei Decizii, Curtea va dispune anularea actului emis de autoritatea publică pârâtă şi va obliga pârâta să emită actele administrative corespunzătoare soluţionării cererii de finanţare depuse de către reclamant şi înregistrate sub nr. x/18.01.2022.

Mai mult, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii petitului privind obligarea autorităţii "la efectuarea operaţiunilor administrative, respectiv emiterea actelor administrative corespunzătoare aferente soluţionării Cererii de finanţare", se constată că cererea reclamantului este în sensul obligării autorităţii publice la soluţionarea (prin actul administrativ pe care procedura reglementată de Ghidul de finanţare îi impune să-l emită) cererii reclamantului, prin urmare excepţia se impune a fi respinsă, ca neîntemeiată.

Aşadar, nu poate constitui un motiv de nelegalitate a hotărârii, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi va fi respins ca atare.

Cât priveşte normele de drept material a căror incidenţă a fost invocată sau, dimpotrivă, a fost contestată, de pârâta din prezentul litigiu, se impun a fi evidenţiate următoarele aspecte:

Analizând pretinsa aplicare şi interpretare greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine următoarele:

Prin acţiunea ce formează obiectul prezentului dosar s-a solicitat anularea Deciziei nr. 30/26.05.2022 emisă de preşedintele A.F.M. prin care s-a respins plângerea prealabilă, şi obligarea pârâtei A.F.M. la efectuarea tuturor operaţiunilor administrative, respectiv emiterea actelor administrative corespunzătoare, aferente soluţionării Cererii de finanţare, depuse de reclamant, şi înregistrat la A.F.M. cu numărul x din data de 18 ianuarie 2022 în cadrul Programului "Casa verde -Fotovoltaice", sesiunea 2021.

Atunci când are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanţa de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate formala, ci trebuie sa evalueze conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare raţională a acesteia, pentru că principiul proporţionalităţii măsurilor administrative individuale in raport cu interesul public ocrotit impune ca actele administrative sa nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporţionate în raport cu scopurile vizate".

În literatura juridică s-a folosit în mod frecvent noţiunea de "refuz nejustificat", dar fără a se contura foarte clar o definiţie a acestuia, motiv pentru care Legea nr. 554/2004, modificată şi completată ulterior, leagă noţiunea de refuz nejustificat de noţiunea de exces de putere. Înalta Curte constata că litigiul decurge din nerespectarea, de către o autoritate publică, a obligaţiei de a răspunde solicitării reclamantului, acesta din urmă considerându-se vătămat într-un drept sau interes legitim al său.

Acest aspect reiese cu claritate atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată, instanţa fiind învestită cu o acţiune formulată în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care reclamantul a considerat că există, din partea pârâţilor, un refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, cât şi din precizarea reclamantului, consemnată în încheierea din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel.

Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal, conţinutul acestui răspuns fiind un aspect ce excedează acestei etape procesuale de stabilire a competenţei materiale.

Or, aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, refuzul autorităţii publice de a rezolva o cerere îmbracă în cazul de faţă forma tăcerii administrative, respectiv a nesoluţionării în termenul legal a cererii finanţare nr. x înregistrate de către reclamant la data de 18 ianuarie 2021. De la data înregistrării cererii reclamantului (18 ianuarie 2021) şi până la data emiterii Deciziei nr. 30 (26.05.2022) a trecut un interval de timp mare pe parcursul căruia autoritatea publică avea obligaţia de a proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor legale şi de a emite decizia de soluţionare a cererii reclamantului, însă un interval de 1 ani şi 5 luni era suficient autorităţii publice să-şi îndeplinească obligaţiile, mai ales în condiţiile în care nu a oferit nicio explicaţie rezonabilă pentru care nu le-a îndeplinit.

Prin urmare, în ipoteza sesizării unui refuz nejustificat, o dată cu analizarea temeiniciei poziţiei exprimate de autoritatea publică, instanţa de contencios administrativ, în condiţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va putea să oblige pârâta la eliberarea unui înscris sau la efectuarea unei operaţiuni administrative.

Cum bine a conchis instanţa fondului, în condiţiile în care refuzul nejustificat a îmbrăcat forma unei Decizii emise de către pârâtă (Decizia nr. 30/26.05.2022) şi întrucât prin petitul cererii de chemare în judecată s-a solicitat anularea acestei Decizii, în mod corect s-a dispus anularea actului emis de autoritatea publică pârâtă şi obligată pârâta să emită actele administrative corespunzătoare soluţionării cererii de finanţare depuse de către reclamant şi înregistrate sub nr. x/18.01.2022.

Aşa fiind, pentru considerentele arătate, în raport de dispoziţiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul autorităţii pârâte, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei nr. 88 din 1 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 9 octombrie 2024.