Inadmissibility of administrative challenge to technical expert opinion regarding biodiversity resource collection licenses under Order No. 410/2008

Şedinţa publică din data de 7 octombrie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinării de competenţă de la Tribunalul Cluj, prin sentinţa civilă nr. 1042 din 12 aprilie 2024), reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, B. şi C., a solicitat instanţei să se dispună anularea Avizului nr. x din 11.08.2023 emis de Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, privind Studiul de referinţă privind monitorizarea şi stabilirea indicilor de biodiversitate pentru anul 2023, obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil solicitat şi obligarea pârâţilor la plata despăgubirilor morale şi materiale în cuantum de 145.000 de euro, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile formulate şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, B. şi C., ca neîntemeiată.

Prin Hotărârea - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de completare formulată de pârâţii C. şi B. şi, în consecinţă, a dispus completarea Sentintei civile nr. 352 din 16 octombrie 2024 pronuntată în dosarul nr. x/2023 al Curtii de Apel Cluj, în sensul că a obligat reclamanta să achite pârâţilor C. si B. suma de 8.290,35 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond în vederea schimbării considerentelor pentru care s-a respins excepţia inadmisibilităţii invocate de pârâţi, precum şi cu consecinţa admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată, respectiv obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată în recurs.

3.1.1. Prima critică adusă sentinţei recurate, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., se referă la considerentele avute în vedere de către prima instanţă la soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

Deşi este corectă soluţia instanţei de fond cu privire la dezlegarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii (pretinderea că avizul negativ nr. 361/11.08.2023 al Academiei Române- CMN nu ar fi act administrativ), totuşi motivele pentru care a respins această excepţie sunt străine de natura cauzei, întrucât în mod greşit s-a reţinut ca fiind aplicabile prevederile art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007 în loc de prevederile art. 4 alin. (1) şi alin. (2) lit. d) şi f) din procedura Ordinului de Ministru 410/20082, cele două acte normative având obiecte de reglementare diferite.

În cauză, reclamanta a solicitat avizul CMN-Academia Română cu privire la specii neprotejate, respectiv cele reglementate de Ordinul nr. 410/2008, şi nu cele reglementate de O.U.G. nr. 57/2007, după cum rezultă chiar de la fila x din Studiului de referinţă privind monitorizarea şi stabilirea indicilor de biodiversitate nr. 549/2023 pentru anul 2023.

În soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii, prima instanţă a reţinut în considerentele soluţiei de respingere că ar fi aplicabile prevederile O.U.G. nr. 57/2007, fără ca recurenta-reclamantă sau pârâţii să îl invoce şi fără ca acest temei de drept să fie pus în dezbaterea contradictorie a părţilor.

Respectarea principiului dreptului la apărare si a principiului contradictorialităţii impune punerea în discuţie în contradictoriu cu părţile a oricărei împrejurări de fapt sau de drept în caz contrar, actul jurisdicţional fiind lipsit de transparenţa pe care o impune dreptul la un proces echitabil instituit de art. 6 din CEDO.

Reţinând acest temei de drept, fără o dezbatere contradictorie, Curtea de Apel Cluj a încălcat dispoziţiile prevederilor art. 14 şi 224 C. proc. civ., fiind incident motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Nerespectarea principiului contradictorialităţii atrage nulitatea hotărârii pronunţate, aceasta fiind de altfel şi sancţiunea care a fost consacrată în practica instanţei supreme sub imperiul vechii reglementări.

Nu în ultimul rând, este de menţionat faptul că totuşi în sentinţa recurată, la filele x, Curtea de Apel Cluj a reţinut ca fiind aplicabile prevederile Ordinului nr. 410/2008 şi nu pe cele ale O.U.G. nr. 57/2007, acest aspect întărind suplimentar argumentele expuse mai sus.

Concluzionând, reţinerea temeiului de drept greşit de către instanţa fondului (care nu a pus în dezbatere contradictorie incidenţa prevederilor O.U.G. nr. 57/2007) atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

3.1.2. A doua critică adusă sentinţei recurate, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. vizează fondul cauzei şi se referă la faptul că prima instanţă a aplicat un alt text din procedura din 11.04.2008 decât cel care era aplicabil.

Pentru a respinge acţiunea pe fond, Curtea de Apel Cluj a reţinut în mod nelegal ca fiind aplicabile prevederile art. 3 alin. (1) şi (2) din Procedura din 11.04.2008 (Ordinul nr. 410/2008), iar ca urmare a acestui aspect şi-a continuat raţionamentul, în sensul în care a reţinut că un aviz favorabil s-ar fi putut acorda numai dacă studiul reclamantei ar fi fost formulat în scopul comercializării către populaţie, pe teritoriul naţional al speciilor ce fac obiectul studiului (cerinţă cerută doar în cazul avizelor acordate persoanelor fizice - art. 3 din Procedura din 11.04.2008).

Acest text de lege se aplică numai persoanelor fizice şi nicidecum şi persoanelor juridice, cum este reclamanta, şi de aceea sunt inaplicabile speţei.

Din enunţul art. 1 din Procedura din 11.04.2008 rezultă care sunt activităţile de recoltare, capturare, indiferent de scopul urmărit (există o virgulă şi sintagma şi/sau legată de comercializare). Deci acest articol de lege nu reglementează doar activităţile desfăşurate în scop comercial.

Conform alin. (2), lit. a) şi b) al art. 1 din Procedura din 11.04.2008, activităţile reglementate vizează toate speciile din flora şi fauna sălbatică comună.

Art. 2 din Procedura din 11.04.2008 defineşte toate speciile din flora/fauna sălbatică comună (neprotejate special), fără excepţie, precum şi activitatea de capturare/recoltare.

Articolul 3 din Procedura din 11 aprilie 2008 se referă strict la activitatea persoanelor fizice şi scopul pentru care se acordă această autorizaţie de mediu, iar articolul 4 reglementează strict activitatea persoanelor juridice.

Pentru persoanele fizice, există o distincţie dată în cadrul art. 3, unde se specifică faptul că autorizarea este necesară doar dacă acestea recoltează/capturează specii "în scopul comercializării", însă pentru persoanele juridice "care organizează activităţi de recoltare/capturare" se impune doar autorizarea conformă şi realizarea etapelor procedurale de avizare/expertizare tehnică la CMN.

Aşadar, pentru persoanele juridice (cum este cazul recurentei-reclamante) textul de lege nu cere desfăşurarea activităţilor "de recoltare/capturare" cu un scop special, ca la persoanele fizice.

În acest sens, reţinerea instanţei în sensul că studiul de referinţă al A. S.R.L. (reclamanta) ar urmări ca unic scop ca "materialul de referinţă se va păstra în cadrul unei colecţii ce se păstrează în cadrul companiei" este una nelegală, cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 4 din Procedura din 11.04.2008, care reglementează că pentru persoanele juridice autorizaţia de mediu se acordă fără a fi important scopul pentru care se solicită (la persoanele fizice se acordă doar în scopul comercializării).

Faptul că instanţa fondului a reţinut în mod greşit ca temei de drept art. 3 din Procedura din 11.04.2008 (temei aplicabil persoanelor fizice) atrage aplicabilitatea art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Articolele prevăzute în Procedura din 11.04.2008 (Ordinul nr. 410/2008) pot fi considerate norme de procedură din moment ce reglementează modalitatea de acordare a autorizaţiei de mediu. Astfel că, în situaţia dedusă judecăţii, aplicarea unui temei de drept care se referă la persoane fizice (şi nu la cele juridice) este de natură a atrage nulitatea judecăţii, din moment ce era evident că prevederile reţinute nu sunt aplicabile situaţiei persoanelor juridice.

Aceeaşi situaţie se încadrează şi în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta fiind incident prin raportare la faptul că în situaţia reclamantei în considerente se regăseşte doar o motivare care priveşte persoanele fizice (art. 3 din Procedura din 11.04.2008), fiind întrunită cerinţa motivelor străine de natura cauzei.

Nu în ultimul rând, reţinerea instanţei de fond că pentru studiul de referinţă al A. S.R.L. (reclamanta) s-ar aplica prevederile art. 3 din Procedura din 11.04.2008 (persoane fizice) în loc de prevederile art. 4 din Procedura din 11.04.2008 (persoane juridice), se încadrează şi în motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din moment ce recurenta-reclamantă este o persoană juridică, este evident că aplicabile prezentei cauzei nu puteau fi decât prevederile art. 4 din Procedura din 11.04.2008 (persoane juridice).

Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa casării în parte a hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare. Solicită a se dispune schimbarea considerentelor pentru care a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii şi, în rejudecare, să se admită acţiunea astfel cum a fost formulată.

3.2. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs şi împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond în vederea schimbării hotărârii recurate şi admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată, cu consecinţa respingerii solicitării de obligare a reclamantei la plata cheltuielilor de judecată către pârâţii C. şi B..

A arătat recurenta-reclamantă că premisa promovării prezentei căi de atac o constituie faptul că soluţia Curţii de Apel Cluj a fost pronunţată cu nerespectarea normelor de drept material, respectiv a art. 453 alin. (1) C. proc. civ., constând în aceea că prima instanţa a obligat-o la plata cheltuielilor de judecată către intimaţii-pârâţi persoane fizice C. şi B., considerând în mod nefondat că efectuarea acestora ar fi pricinuite din culpa procesuală a reclamantei. Totuşi, instanţa fondului a omis a observa că intimaţii-pârâţi persoane fizice şi pârâta Academia Română-CMN, prin refuzul lor nejustificat, emis cu exces de putere, de a emite avizul nr. x/11.08.2023 au pricinuit prezentul proces.

În prealabil, a susţinut că dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. nu reprezintă exclusiv o normă de procedură, ci este (şi) o normă de drept material care stabileşte care este partea care va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată ca urmare a pierderii procesului.

Faptul că instanţa a dispus admiterea cererii de completare privind cheltuielile de judecată ale pârâţilor intimaţi C. şi B. ca urmare a respingerii acţiunii formulate de reclamantă nu reprezintă o soluţie temeinică prin raportare la prevederile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere criticile expuse în recursul formulat împotriva soluţiei pronunţate asupra acţiunii introductive principale, încălcându-se prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În subsidiar, în ipoteza în care instanţa de recurs va aprecia că nu este incident motivul de casare prevăzut mai sus, deoarece dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. sunt exclusiv norme de procedură, recurenta-reclamantă a susţinut că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Academia Română- Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurenta-reclamantă, solicitând respingerea acestuia ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei civile nr. 352/16.10.2024, ca fiind temeinică şi legală, instanţa de fond în mod corect reţinând faptul că în speţă sunt aplicabile prevederile art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007.

În opinia intimatei, prima instanţă a reţinut în mod corect faptul că:

"în conţinutul său, un studiu de evaluare se poate referi doar la aspectele arătate în textul legal şi trebuie să servească scopurilor arătate de norma legală", precum şi "atât timp cât norma legală prevede motivul pentru care se întocmeşte studiul, ca parte a unei proceduri, aspect verificabil din perspectiva conţinutului normei legale, solicitarea de avizare în alt scop decât cel prevăzut în norma legală, nu poate atrage decât emiterea unui aviz negativ".

4.2. Întâmpinare la recursul recurentei-reclamante au formulat şi intimaţii-pârâţi B. şi C., prin care au invocat excepţia nulităţii recursului, solicitând în principal anularea recursului, ca nemotivat, având în vedere natura criticilor care nu se încadrează în niciunul dintre motivele de recurs reglementate de lege.

În subsidiar, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că recurenta-reclamantă a contestat avizul emis faţă de studiul întocmit de aceasta, astfel că este irelevantă calitatea de persoană fizică sau juridică a beneficiarului studiului care ar solicita emiterea unei autorizaţii - fapt care atrage inclusiv irelevanţa textului legal redat de instanţă.

Norma juridică - privită ca regulă de conduită impusă de lege - este aceeaşi în privinţa elaborării studiilor de evaluare; studiile trebuie întocmite de entităţi acreditate.

Contrar susţinerilor recurentei, niciunde nu a arătat instanţa de fond că are în vedere doar un presupus scop de comercializare, făcând referire la scopul general reglementat de lege şi evidenţiind faptul că scopul declarat de reclamantă, de a forma o colecţie privată cu materialul biologic nu se regăseşte în actul normativ.

4.3. De asemenea, au formulat întâmpinare şi faţă de recursul declarat de către recurenta-reclamantă împotriva hotărârii de completare a sentinţei, arătând că reiterează totalitatea argumentelor şi a apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă faţă de recursul formulat împotriva sentinţei nr. 352/2024.

5. Recursul incident

Împotriva sentinţei civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs incident pârâţii C. şi B., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, în măsura admiterii recursului principal şi casării hotărârii cu privire la soluţia pronunţată pe fondul cauzei, casarea în parte a hotărârii recurate, cu privire la soluţiile pronunţate faţă de excepţiile şi apărările procesuale invocate de pârâţi, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond în ceea ce priveşte excepţiile lipsei de interes cu privire la capetele nr. 1 şi 2 de cerere şi inadmisibilităţii derivate din natura de operaţiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023.

5.1. În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes cu privire la capetele nr. 1 şi 2 de cerere, recurenţii-pârâţi au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că soluţia instanţei nesocoteşte prevederile Procedurii din 2008, respectiv art. 1, art. 4 alin. (1) şi alin. (2) lit. d) şi art. 7.

Rolul reclamantei în "parcursul procedural" reglementat de Procedura din 2008 se limitează la întocmirea studiului, obţinerea unei eventuale autorizaţii de recoltare/capturare fiind făcută de beneficiarii studiilor, aceştia din urmă fiind eventualii titulari ai autorizaţiilor.

În aceste condiţii, interesul invocat de reclamantă nu este unul justificat procedural, neîntrunind condiţiile reglementate de art. 33 C. proc. civ. - caracterul determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Mai mult decât atât, interesul nu este unul actual, având în vedere că aşa-zisul studiu întocmit de reclamantă era aferent anului 2023, astfel că avizarea acestui studiu ar fi irelevantă în 2024 sau chiar 2025.

Având în vedere aceste aspecte, a apreciat că soluţia instanţei de fond cu privire la excepţia lipsei de interes se impune a fi casată, fiind pronunţată cu nesocotirea normelor de drept material aplicabile în cauză, instanţa de fond neglijând calitatea de terţ a reclamantei în procedura de obţinere a autorizaţiei de exploatare a resurselor.

5.1. În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii derivate din natura de operaţiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023, recurenţii-pârâţi au invocat motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., au susţinut că argumentaţia instanţei de fond este cu totul străină cauzei. Aceasta a analizat natura juridică a avizului reglementat de O.U.G. nr. 57/2007, act normativ care reglementează procedura de obţinere a unei derogări de la interdicţia de prelevare şi exploatare a unor exemplare de plante sau animale sălbatice aflate sub un regim de protecţie specială.

Instanţa de fond nu a avut în vedere avizul reglementat de Procedura din 2008 şi argumentele prezentate de recurenţii-pârâţi în susţinerea caracterului de operaţiune tehnico-materială a acestuia, cu ignorarea totală a reglementării în vigoare şi a acestor apărări.

Motivarea instanţei, care vizează o altă categorie de aviz emis de Academia Română într-o cu totul altă ipoteză, reglementată de un act normativ distinct şi cu raţiune diferită, echivalează cu o nemotivare a soluţiei pronunţate cu privire la inadmisibilitatea invocată, astfel că se impune cenzurarea acestei soluţii şi rejudecarea acesteia.

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au arătat că soluţia instanţei s-a fundamentat pe alte norme legale decât cele relevante în cauză.

În mod firesc, aceasta presupune - implicit - nesocotirea normelor de drept material relevante în cauză - art. 1, art. 4 alin. (1) şi alin. (2) lit. d) şi art. 7 din Procedura din 2008. Aceste norme reglementează procedura de urmat în vederea obţinerii unei autorizaţii de recoltare/capturare, dar mai ales rolul studiilor de evaluare în această procedură şi, implicit, a avizului Academiei Române.

În egală măsură, au fost nesocotite prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează actul administrativ şi caracteristicile acestuia - art. 2 alin. (1) lit. c).

Avizul Academiei nu este un act administrativ, întrucât nu produce efecte juridice - actul administrativ este autorizaţia emisă de autoritatea de mediu, care permite titularului să exploateze resursele naturale.

Academia Română, prin avizul pe care îl emite, nu exprimă o voinţă juridică, ci oferă consultanţă de specialitate, în calitate de for academic naţional. Avizul nu naşte nici drepturi şi nici obligaţii în sarcina reclamantei.

De altfel, deşi se utilizează noţiunea de "aviz", Procedura din 2008 prevede că Academia "expertizează tehnic" studiile. Autoritatea de mediu rămâne liberă să aprecieze oportunitatea şi legalitatea emiterii autorizaţiei de recoltare/capturare a resurselor naturale, având în vedere inclusiv expertiza Academiei Române.

Din această perspectivă, avizul se prezintă ca o operaţiune tehnico-materială, care nu poate fi cenzurată pe cale judiciară.

Având în vedere că instanţa de fond a nesocotit prevederile din materia contenciosului administrativ care stabilesc în mod clar criteriile de calificare a unui act ca fiind administrativ, se impune casarea soluţiei sub aspectul inadmisibilităţii invocate.

6. Apărările formulate de recurenta-reclamantă

Recurenta - reclamantă a depus note scrise faţă de întâmpinarea formulată de recurenţii-pârâţi, solicitând înlăturarea argumentelor acestora în susţinerea excepţiei nulităţii recursului.

Totodată, a solicitat respingerea recursului incident, ca nefondat, Curtea de Apel Cluj respingând în mod corect atât excepţia lipsei de interes, cât şi excepţia inadmisibilităţii derivate din natura de operaţiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023.

În privinţa cerinţei existenţei interesului personal, recurenta-reclamantă a arătat că studiul de mediu de la dosarul cauzei (pentru care s-a primit Avizul x/2023) este efectuat de reclamantă în nume personal şi în beneficiul reclamantei în nume personal. Mai exact, reclamanta este cea care ar fi urmat să demareze procedura în faţa APM în vederea obţinerii autorizaţiei de mediu, după obţinerea avizului de la CMN. Mai apoi, în baza contractelor menţionate în cererea de chemare în judecată, reclamanta urma să desfăşoare activitate de studiu biologic al faunei şi florei pentru a emite un raport de expertiză care urma să fie transmis pe seama cocontractanţilor.

Aşadar, interesul în obţinerea avizului CMN şi ulterior a autorizaţiei de mediu este unui personal pentru recurenta-reclamantă.

În privinţa inadmisibilităţii derivate din natura de operaţiune tehnico-materială a avizului nr. x/2023, argumentele aduse de intimaţii persoane fizice în sensul că acesta nu ar fi un act administrativ (manifestare de voinţă) sunt de prisos în condiţiile în care lipsa posibilităţii atacării avizului CMN în faţa instanţei ar însemna negarea dreptului de acces la instanţa de judecată.

Pe fondul cauzei, contrar opiniei recurenţilor-pârâţi, a arătat că există distincţie între procedura de urmat referitoare la persoanele fizice şi cele juridice.

7. Aspecte procesuale

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, în cadrul şedinţei publice de la termenul de judecată din 7 octombrie 2025, Înalta Curte a respins atât excepţia nulităţii recursului principal declarat de către recurenta-reclamantă, cât şi excepţia nulităţii recursului declarat de către aceasta împotriva Hotărârii-completare dispozitiv din data de 14 mai 2025, excepţii invocate de către recurenţii-pârâţi prin întâmpinare.

8. Analiza cererilor de recurs formulate în cauză

8.1 Circumstanţele factuale şi legale ale cauzei.

Reclamanta îşi desfăşoară activitatea în domeniul cercetării şi dezvoltării în ştiinţe naturale şi inginerie, inclusiv monitorizarea şi stabilirea indicilor de biodiversitate, oferind şi desfăşurând, în acelaşi timp, şi activităţi de consultanţă în afaceri şi management.

Începând cu 13 aprilie 2010 reclamanta este înscrisă în Registrul naţional al elaboratorilor de studii pentru protecţia mediului, la poziţia 188.

În desfăşurarea activităţii profesionale, reclamanta a elaborat Studiul de referinţă privind monitorizarea şi stabilirea indicilor de biodiversitate pentru anul 2023.

În considerarea procedurii aprobată prin Ordinul nr. 410/2008 a Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile, reclamanta a solicitat expertizarea tehnică şi avizarea studiului de către comisia de specialitate a Academiei Române- Comisia pentru ocrotirea monumentelor naturii.

Reclamanta a formulat mai multe cereri în vederea avizării studiului, fiind respinsă solicitarea prin adresa nr. x/11 august 2023.

În esenţă, se susţine în actul menţionat anterior, că nu poate fi acordat un aviz întrucât "studiul reprezintă sinteza de 12 pagini, elaborată de către reclamantă, ce prezintă informaţii cu un grad mare de generalizare, mai ales că se solicită avizarea conformă pentru activităţi de monitorizare a biodiversităţii, în scopul conformării la acte de reglementare."

Prin cererea introductivă, recurenta-reclamantă a solicitat anularea avizului/adresei nr. x/11.08.2023 emis de Academia Română, obligarea Academiei Române la emiterea unui aviz favorabil şi obligarea pârâţilor la plata de daune pentru emiterea avizului negativ.

Prin sentinţa civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile formulate şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, B. şi C., ca neîntemeiată.

Prin Hotărârea - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de completare formulată de pârâţii C. şi B. şi, în consecinţă, a dispus completarea Sentintei civile nr. 352 din 16 octombrie 2024 pronunţată în dosarul nr. x/2023 al Curtii de Apel Cluj, în sensul că a obligat reclamanta să achite pârâţilor C. si B. suma de 8.290,35 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

8.2 Analiza cererii de recurs declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. respectiv a cererii de recurs incident declarate de recurenţii-pârâţi C. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024

Înalta Curte de Casaţie apreciază că prioritar în analiza cererilor de recurs se impun a fi cercetate criticile privind nelegala respingere a excepţiei inadmisibilităţii derivate din natura de operaţiune tehnico-materială a adresei nr. x/2023, recurenţii-pârâţi invocând în acest sens motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a avizului negativ, raportat la susţinerea că actul emis sub nr. x/11.08.2023 nu are valoarea unui act administrativ, Curtea a procedat la respingerea acestei excepţii, apreciind că în speţă, pentru reclamantă prezintă relevanţă acordarea derogării prin ordin al conducătorului autorităţii publice centrale pentru protecţia mediului şi pădurilor, cu avizul Academiei Române, conform art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007.

A reţinut în continuare instanţa de fond că actul administrativ relevant pentru reclamantă, pentru desfăşurarea activităţii profesionale specifice, îl reprezintă ordinul conducătorului autorităţii publice centrale, însă, în acelaşi timp, în privinţa reclamantei a fost emis un aviz în mod cert negativ, din partea Comisiei.

Cu privire la natură avizului menţionat la art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007, Curtea a apreciat că acesta are valoarea unui aviz conform, autoritatea ce va emite, ulterior, actul administrativ, respectiv ordinul de derogare, având obligaţia de a respecta, în emiterea propriului act, conţinutul avizului.

A concluzionat că, având în vedere că, în speţă, avizul negativ nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unui ordin al Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor, acţiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva avizului este admisibilă.

Hotărârea instanţei cu privire la dezlegarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârâţi cuprinde numai motive străine de natura cauzei, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2007 reglementează privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice.

Ordinul nr. 410/2008 Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor reglementează aprobarea Procedurii de autorizare a activităţilor de recoltare, capturare şi/sau achiziţie şi/sau comercializare, pe teritoriul naţional sau la export, a florilor de mină, a fosilelor de plante şi fosilelor de animale vertebrate şi nevertebrate, precum şi a plantelor şi animalelor din flora şi, respectiv, fauna sălbatice şi a importului acestora.

În cauză, recurenta - reclamantă a solicitat avizul CMN-Academia Română cu privire la specii neprotejate, respectiv cele reglementate de Ordinul nr. 410/2008, iar nu cele reglementate de O.U.G. nr. 57/2007.

Pe cale de consecinţă, argumentaţia instanţei de fond este străină cauzei, aceasta analizând natura juridică a avizului reglementat de O.U.G. nr. 57/2007, act normativ care reglementează procedura de obţinere a unei derogări de la interdicţia de prelevare şi exploatare a unor exemplare de plante sau animale sălbatice aflate sub un regim de protecţie specială, act normativ care nu este însă incident în cauză.

Cauzei de faţă îi este aplicabilă procedura prevăzută de Ordinul nr. 410/2008, procedură care nu a fost însă analizată de instanţa de fond în soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material").

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim.

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezenţa unui litigiu de contencios administrativ este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii, şi anume, în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Noţiunea de "act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) si c1 din Legea nr. 554/2004, text care face referire la actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

Sesizarea instanţei de contencios administrativ are, aşadar, ca premisă vătămarea reclamantei, care se produce, fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri.

În acest sens, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1), persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Normele de drept material relevante în cauză sunt cele de la art. 1, art. 4 alin. (1) şi alin. (2) lit. d) şi art. 7 din Procedura din 2008:

Art. 1.-(1) Activităţile de recoltare, capturare şi/sau achiziţie şi/sau comercializare a plantelor şi animalelor din flora şi fauna sălbatice, terestre şi acvatice, în stare vie sau semiprelucrată, sau a unor părţi sau produse ale acestora, a florilor de mină, a fosilelor de plante şi fosilelor de animale vertebrate şi nevertebrate, pe teritoriul naţional sau la export, se pot organiza şi desfăşura numai de persoane fizice sau juridice autorizate, în conformitate cu dispoziţiile prezentei proceduri.

(2)Prevederile prezentei proceduri se aplică:

a) speciilor de plante din flora sălbatică, inclusiv speciilor de ciuperci, în stare vie sau semiprelucrată (moartă), sub formă întreagă sau de părţi ale acestor plante (rădăcini, rizomi, bulbi, tulpini, ramuri, coji, flori, frunze, fructe, seminţe, muguri etc.);

b) speciilor de animale din fauna sălbatică, terestră şi acvatică, în stare vie sau semiprelucrată (moartă), sau unor părţi sau produse obţinute din acestea;

c)florilor de mină;

d)fosilelor de plante şi fosilelor de animale vertebrate şi nevertebrate.

Art. 4. alin. 1Persoanele juridice care organizează activităţi de recoltare/capturare şi/sau de achiziţie şi/sau comercializare, pe teritoriul naţional sau la export, solicită emiterea autorizaţiei pentru recoltare/capturare şi/sau achiziţie şi/sau comercializare de la autorităţile competente prevăzute la art. 2 lit. i) de pe raza administrativ-teritorială unde se desfăşoară activitatea de recoltare/capturare şi/sau achiziţie şi/sau comercializare.

(2) În acest scop, solicitanţii depun, după caz, următoarele documente:

a) cerere de autorizare, conform modelului prevăzut în anexa nr. 3;

b) declararea punctelor de achiziţie şi a centrelor de prelucrare. Fiecare punct de achiziţie trebuie să fie amenajat minimum cu un cântar şi un spaţiu de depozitare;

c) copie de pe documentul de plată a tarifului stabilit conform anexei nr. 11;

d) studiu de evaluare a stării resurselor biologice din flora şi fauna sălbatice, elaborat de unităţi atestate în domeniu. Studiile se realizează anual, la comanda beneficiarilor, şi se expertizează tehnic de comisia de specialitate a Academiei Române. Costurile elaborării studiilor de evaluare se suportă de beneficiari;

e) certificatul unic de înregistrare cu codul CAEN declarat pentru activitatea pe care doreşte să o efectueze;

f)avizul Academiei Române la eliberarea autorizaţiilor pentru comercializarea florilor de mină, a fosilelor de plante, a fosilelor de animale vertebrate sau nevertebrate.

Art. 7-(1) Cererile de autorizare se soluţionează în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data înregistrării, cu condiţia ca documentaţia prezentată de solicitant să fie completă.

(2) În cazul în care documentaţia nu este completă, autoritatea competentă are obligaţia de a notifica solicitantul, în termen de cel mult 10 zile, despre documentele lipsă din dosarul de autorizare.

(3) Activitatea de recoltare/capturare, achiziţie sau comercializare se poate desfăşura numai după obţinerea autorizaţiei pentru recoltare/capturare şi/sau achiziţie şi/sau comercializare emisă conform prezentei proceduri.

(4) Emiterea autorizaţiilor pentru recoltare/capturare şi/sau achiziţie şi/sau comercializare, potrivit dispoziţiilor art. 3 şi 4, se face pe baza studiilor de evaluare a stării resurselor biologice din flora şi fauna sălbatice.

(5) Prin studiile de evaluare specialiştii fac precizări cu privire la nivelurile maxime de recoltare/capturare anuale, stabilite pe zone clar delimitate, în special pentru speciile supuse unui regim intens de exploatare, pentru speciile aflate într-o stare nefavorabilă, precum şi cu privire la zonele pentru care se instituie interdicţii periodice de recoltare/capturare în scopul menţinerii potenţialului natural de regenerare a acestor resurse şi a echilibrului ecologic, conform legislaţiei în vigoare.

Pornind de la definiţia legală a actului administrativ şi având în vedere trăsăturile specifice ce trebuie identificate în corpul unui act juridic pentru a fi reţinută natura acestuia de act administrativ, Curtea constată că avizul nr. x/2023 nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi c)1 din Legea nr. . 554/2004.

Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative. Caracterul expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative, iar de acest regim de putere publică se leagă caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum şi executarea lui din oficiu.

Ca şi trăsătură esenţială a actului administrativ, Înalta Curte subliniază că, la fel ca şi orice alt act juridic, şi actul administrativ produce efecte juridice de o anumită forţă, respectiv dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii corelative. Noţiunea de act juridic evocă acele manifestări de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice a căror realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare, în literatura de specialitate subliniindu-se deopotrivă că pentru a fi act juridic trebuie ca manifestarea de voinţă pe care o exprimă actul administrativ să aibă capacitatea de a produce efecte juridice proprii (actul administrativ să producă aceste efecte juridice prin el însuşi).

În concluzie, instanţa de recurs subliniază că o dimensiune esenţială a actului administrativ este aceea de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice, adică de a naşte, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii.

Esenţială în contextul analizei este aşadar, dincolo de denumirea pe care o poartă, însăşi capacitatea acestui act de a produce per se efecte juridice în privinţa raporturilor juridice în care reclamanta este deja antrenată în contextul activităţii sale economice. În măsura în care aceste efecte juridice, proprii unui act administrativ tipic sau asimilat (naşterea, stingerea sau modificarea raporturilor juridice), nu pot fi identificate în legătură directă de cauzalitate cu actul contestat nu se poate reţine natura juridică de act administrativ.

Or, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1, art. 4 alin. (1) şi alin. (2) lit. d) şi art. 7 din Procedura din 2008, astfel cum în mod corect au indicat recurenţii - pârâţi, expertizarea tehnică a studiului de evaluare de Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale reprezintă doar o componentă a documentaţiei necesare în vederea autorizării recoltării, în timp ce autorizaţia se emite de autoritatea teritorială pentru protecţia mediului şi este actul juridic care permite unei persoane să recolteze resurse naturale.

Avizul/adresa Comisiei pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, individual, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice ci apare drept o operaţiune administrativă premergătoare emiterii autorizaţiei sau refuzului emiterii autorizaţiei, ca act administrativ asimilat, acesta fiind în realitate actul administrativ producător de efecte juridice şi care ar putea conduce la desfăşurarea activităţii de recoltare/capturare, achiziţie sau comercializare.

Astfel cum rezultă din cuprinsul prevederilor legale, studiile de evaluare a stării resurselor biologice din flora şi fauna sălbatice, elaborate de unităţi atestate în domeniu se realizează anual, la comanda beneficiarilor şi reprezintă doar unul dintre documentele necesare obţinerii unei autorizaţii care să permită desfăşurarea activităţilor solicitate.

Astfel, adresa nr. x/11.08.2023 nu îmbracă forma unui act administrativ, nu produce în sine nici un efect juridic, ci pregăteşte emiterea actului administrativ, sens în care acţiunea în anularea acestuia apare ca fiind inadmisibilă.

Respingerea acţiunii ca inadmisibilă nu reprezintă o negare a dreptului la acces la instanţă, aceasta cu atât mai mult cu cât autorizaţia de recoltare are drept beneficiar persoana care va realiza efectiv activitatea de recoltare, în timp ce persoana care elaborează studiul de evaluare este un terţ, care realizează studiul la cererea şi în beneficiul persoanei care va recolta efectiv resursele. Pe cale de consecinţă, în măsura persoana care urmăreşte recoltarea resurselor se consideră vătămată întrucât nu i se emite autorizaţia urmare a faptului că studiul de evaluare, parte componentă a documentaţiei, nu a fost expertizat tehnic de comisia de specialitate, se poate adresa în consecinţă instanţei de judecată pentru cenzurarea pretinsului refuz nejustificat şi eliberarea autorizaţiei.

Concluzionând, recursul incident declarat de recurenţii-pârâţi apare ca fiind fondat, sentinţa recurată fiind nelegală sub aspectul respingerii excepţiei inadmisibilităţii, urmând a fi admis cu consecinţa casării acesteia şi respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

Consecinţa constatării acţiunii introductive ca fiind inadmisibilă este aceea că se impune respingerea ca nefondat şi a recursului principal declarat recurenta-reclamantă A. S.R.L. care în esenţă urmăreşte admiterea cererii de chemare în judecată. Din moment ce întregul demers judiciar declanşat de reclamantă apare ca fiind inadmisibil, analiza punctuală a criticilor de nelegalitate deduse pe cale recursului principal apare ca fiind de prisos, impunându-se aşadar respingerea acestui recurs ca nefondat.

8.3. Recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., se impune de asemenea a fi respins ca nefondat având în vedere cele reţinute anterior, recurenta - reclamantă fiind partea care a pierdut procesul, sens în care sentinţa recurată a fost pronunţată cu respectarea art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

Întrucât acţiunea apare ca fiind inadmisibilă, se impune a fi menţinută soluţia prin care prima instanţa a obligat-o pe recurenta - reclamantă la plata cheltuielilor de judecată către intimaţii-pârâţi persoane fizice C. şi B. deoarece efectuarea acestora a fost pricinuită din culpa procesuală a reclamantei.

9. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat, va admite recursul incident declarat de recurenţii-pârâţi C. şi B. împotriva aceleiaşi sentinţe, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, va admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi, pe cale de consecinţă, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, C. şi B., ca inadmisibilă, urmând a menţine în rest sentinţa civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024.

De asemenea, va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul incident declarat de recurenţii-pârâţi C. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi, pe cale de consecinţă, respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Academia Română - Comisia pentru Ocrotirea Monumentelor Naturale, C. şi B., ca inadmisibilă.

Menţine în rest sentinţa civilă nr. 352/2024 din 16 octombrie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Hotărârii - completare dispozitiv din data de 14 mai 2025 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 octombrie 2025.