Conflict of interest: requirement of concrete patrimonial benefit for local elected officials under Administrative Code and Law No. 161/2003.

Şedinţa publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 08 iulie 2024, sub nr. x/2024, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/21.06.2024, emis de pârâtă în lucrarea nr. 20357/S/II/14.07.2020.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 310 din 18 octombrie 2024, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat raportul de evaluare nr. x/21.06.2024 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 310 din 18 octombrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe cale de consecinţă, menţinerea raportului de evaluare nr. x/21.06.2024, ca fiind temeinic şi legal.

Recurenta-pârâtă a învederat, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 şi a prevederilor art. 70, art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Aceasta a susţinut că existenţa conflictului de interese se verifică în momentul emiterii actului, în speţă Autorizaţia de construire nr. x/25.03.2021 şi nr. y/18.05.2022, precum şi a Certificatelor de urbanism nr. x/10.12.2021, respectiv nr. 344/14.06.2021, fără a prezenta relevanţă împrejurările ulterioare acestui moment şi anume în ce măsură actele au produs ori nu efectele preconizate şi a apreciat că în mod greşit a reţinut instanţa de fond neîndeplinirea condiţiei referitoare la folosul material, în condiţiile în care intimatul avea obligaţia de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese şi să dea dovada unei atitudini neutre, imparţiale şi obiective faţă de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei de autoritate, care produce anumite beneficii pentru sine.

Deşi, acţiunile intimatului ar putea fi considerate ca reprezentând executarea unei atribuţii specifice funcţiei exercitate totuşi, în speţă, Curtea de Apel Constanţa a omis să analizeze conflictul de interese prin prinsma obligaţiei ce îi revenea intimatului conform art. 228 din Codul administrativ.

Ceea ce a omis instanţa de fond este faptul că legiuitorul a avut în vedere exclusiv această legătură tocmai pentru că raţiunea instituirii conflictului de interese este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de exercitare a atribuţiilor si competentelor legale de către aleşii locali.

Cu alte cuvinte, din perspectiva legiuitorului, existenţa interesului patrimonial în legătură cu situaţia alesului local este o cauză de imparţialitate şi lipsă de obiectivitate care generează şi conflictul de interese analizat în cauză, fiind suficient ca acest interes patrimonial să poată fi stabilit prin relaţie exclusivă cu actele administrative emise, iar nu prin raportare la alte elemente, cum eronat a procedat Curtea de Apel Constanţa, cum ar fi preţul de achiziţie al imobilului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reţinută în cauză.

În fapt, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat dispoziţiile art. 70, art. 71 şi ale art. 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, coroborat cu prevederile art. 228 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât în perioada exercitării mandatului de primar al municipiului Tulcea, judeţul Tulcea, a procedat la emiterea unor acte administrative care au avut ca rezultat un avantaj patrimonial pentru sine.

Prin sentinţa recurată, acţiunea privind anularea raportului de evaluare a fost admisă, pârâta reiterând aspecte prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit prevederile art. 70, art. 71 şi ale art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum şi cele ale art. 228 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, sunt nefondate.

Potrivit art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ "Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine (...)".

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineşte noţiunea de "conflict de interese", prin care "se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative", iar potrivit art. 71 din lege, "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public."

Art. 76alin. (1) din Legea nr. 161/2003 dispune:

"Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I".

Instanţa de recurs reţine că interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ trebuie realizate în coroborare cu normele generale în această materie cuprinse în Legea nr. 161/2003, lege la care trimite în mod expres dispoziţia codului administrativ şi care rămâne de referinţă în materia conflictului de interese.

Înalta Curte constată că odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ nu au fost modificate prevederile din Legea nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese, însă regimul juridic aplicabil pentru aleşii locali este cel prevăzut în acest act normativ, având în vedere că pentru această categorie s-a produs o lărgire a situaţiilor apreciate ca fiind conflict de interese, în sensul că a fost lărgită sfera persoanelor în raport de care se stabileşte conflictul de interese de la rudele sale de gradul I, la rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv, dar şi alte ipoteze reglementate în prezent.

În continuare, analizând dacă sunt întrunite condiţiile pentru reţinerea conflictului de interese în speţă, Înalta Curte constată că starea de fapt nu conturează existenţa concretă ori posibilă a unui beneficiu pentru intimatul-reclamant.

Fiind de acord că art. 228 Codul administrativ prevede condiţia posibilităţii producerii unui folos material şi nu producerea efectivă a acestuia, având în vedere că sintagma "ar putea produce un folos material" se referă la o situaţie în care o decizie ar putea aduce beneficii financiare sau materiale pentru o persoană, Înalta Curte constată că, în speţă, nu se identifică niciun folos material în sensul legii în favoarea intimatului-reclamant şi nici posibilitatea producerii unui astfel de folos în situaţia descrisă în raportul de evaluare.

Aşa cum s-a reţinut inclusiv prin raportul de evaluare contestat, intimatul-reclamant a achiziţionat apartamentul în discuţie de la B. S.R.L. la data de 29 decembrie 2022, respectiv după emiterea actelor administrative enumerate: autorizaţia de construire nr. x/25.03.2021, certificatul de urbanism nr. x/10.12.2021, autorizaţia de construire nr. x/18.05.2022, certificatul de urbanism nr. x/14.06.2021 şi prelungirea valabilităţii certificatului de urbanism nr. x/14.06.2021, autorizaţia de construire nr. x/19.05.2021 şi certificatul de urbanism nr. x/18.05.2022.

Chiar dacă după semnarea promisiunii de vânzare-cumpărare - la data de 11 octombrie 2021 - au fost emise certificatele de urbanism nr. x/10.12.2021 şi nr. y/18.05.2022 şi autorizaţia de construire nr. x/18.05.2022, nu există alte elemente probatorii care să dovedească că semnarea acestor acte de către reclamant a fost influenţată de un interes al acestuia.

Este adevărat că legiuitorul impune în sarcina alesului local obligaţia de a se abţine de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia, însă, în cauza de faţă nu se pot reţine elementele conflictului de interese, aşadar nu este îndeplinită cerinţa premisă instituită de către legiuitor în art. 228 alin. (1) Cod administrativ, în prezenţa căreia ar fi intervenit obligaţia de abţinere de la emiterea autorizaţiilor de construire şi certificatelor de urbanism enumerate anterior.

În acest context, trebuie subliniat că drepturile şi principiile ocrotite de lege prin reglementarea conflictului de interese trebuie să fie identificate în cauză în mod concret şi efectiv, nu trebuie să rămână la nivelul ipotetic, teoretic ori iluzoriu.

Or, deşi prin raportul de evaluare se reţine că emiterea actelor administrative de către primar au avut ca rezultat un avantaj patrimonial, pentru sine, ceea ce a reieşit în cauză a fost achiziţionarea de către acesta, împreună cu soţia, a unui apartament, a unei boxe şi a terenului aferent de la o societate beneficiară a unor acte de urbanism emise anterior de reclamant în calitate de primar, pentru preţul de 73.575 euro.

Cu alte cuvinte, legătura între aceste acte juridice şi folosul material pretins de inspectorul de integritate în beneficiul persoanei evaluate este una exclusiv ipotetică, fără corespondenţă în realitate, în condiţiile în care nici din modul de redactare a clauzelor actului autentic de vânzare-cumpărare şi nici din analiza comparativă a altor titluri translative de proprietate deţinute de alţi proprietari de apartamente, prin cumpărarea de la aceeaşi societate, nu reiese un astfel de avantaj, intimatul-reclamant încheind contractul de vânzare-cumpărare ulterior semnării actelor şi pentru un preţ comparabil cu cele la care s-au achiziţionat alte apartamente de la acelaşi vânzător de către terţi.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine şi că indicarea de către recurenta-pârâtă a unor decizii de speţă, apreciate a fi pronunţate în cauze similare, nu poate conduce spre o altă soluţie, câtă vreme, în dreptul naţional român, hotărârile judecătoreşti sunt pronunţate de instanţele învestite cu respectivul litigiu în raport de datele particulare ale fiecărei cauze în parte, astfel că instanţa învestită cu prezenta cauză nu poate analiza/evalua elementele avute în vedere la pronunţarea respectivei jurisprudenţe. Invocarea unei soluţii date într-o altă speţă nu poate influenţa soluţia dată în cauza pendinte decât în măsura în care ar fi incidentă autoritatea de lucru judecat, potrivit art. 430 şi urm. C. proc. civ., situaţie neregăsită în cazul de faţă.

În concluzie, se constată că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 310 din 18 octombrie 2024 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

În acest context, în condiţiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-pârâtă la plata către intimatul-reclamant A. la plata sumei de 5.937,19 RON, reprezentând onorariu de avocat, conform dovezilor de la dosarul instanţei de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 310 din 18 octombrie 2024 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata către intimatul-reclamant A. la plata sumei de 5.937,19 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 septembrie 2025.