Scope of summary review for suspending administrative acts: Limits on substantive analysis of "well-justified cases" under Romanian Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 octombrie 2024 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc (ONJN)- Comitetul de Supraveghere, în temeiul prevederilor art. 14, alin. (1). din Legea nr. 554/2004, a formulat cerere de suspendare a executării Deciziei emisă sub nr. x din data de 26 septembrie 2024, de către ONJN - Comitetul de Supraveghere, prin care a fost revocată Licenţa de organizare a jocurilor de noroc tip slot-machine, seria x şi s-a constatat încetarea valabilităţii autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc de acest tip, invocându-se prevederile art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, prin care a solicitat să se dispună suspendarea integrală a efectelor actului administrativ indicat, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de chemare în judecată, ce va fi formulată după parcurgerea procedurii prealabile obligatorii.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 484 din 08 noiembrie 2024, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc (ONJN)- Comitetul de Supraveghere şi a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 1411/26.09.2024, până la pronunţarea instanţei de fond, hotărârea fiind executorie de drept.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 484 din 08 noiembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

Recurentul-pârât a susţinut că această dezlegare dată pricinii în cererea de suspendare a actului administrativ, în această manieră, înseamnă în fapt chiar pronunţarea unei soluţii ce priveşte însăşi fondul cauzei, aspectele reţinute de instanţă fiind chiar de chintesenţa unei dezlegări a pricinii pe fondul cauzei.

Instanţa de fond, pentru a concluziona cum că emitentul actului nu a făcut o evaluare a consecinţelor neconstituirii garanţiei şi a reţine ca atare, că acest aspect se circumscrie cazului bine justificat, a procedat la o analiză concretă şi detaliată a actului criticat, ceea ce nu este chemat să facă în procedura suspendării.

Faptul că instanţa de fond a făcut o dezlegare a fondului cauzei reiese şi din faptul că aceasta a analizat şi a avut în vedere însăşi faptul că reclamanta a făcut dovada faptului că la momentul emiterii decizie de revocare aceasta nu avea obligaţii restante faţă de bugetul de stat, iar constituirea garanţiei era necesară chiar pentru a se asigura plata acestor sume.

În acest sens, a reiterat faptul că, până la data şedinţei Comitetului de Surpraveghere din data de 26 septembrie 2024, societatea reclamantă nu a prezentat niciun document care să ateste reconstituirea garanţiei, astfel că, prin urmare, operatorul economic nu a îndeplinit obligaţia privind constituirea fondului de garanţie, conform prevederilor legale.

4. Apărările formulate în cauză

În cauză nu s-a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere este fondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 1411/26.09.2024, emisă de pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

În cauză, în raport de cadrul normativ anterior citat, Înalta Curte apreciază, contrar opiniei primei instanţe, că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care trebuie să ofere suficiente indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului. Pe cale de consecinţă, împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot fi motive de nelegalitate a deciziei contestate, care reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

În raport de aceste consideraţii, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor deciziei contestate, motive de nelegalitate a deciziei de sancţionare ce pot forma obiectul analizei doar în cadrul unei acţiuni în anulare.

Cu toate acestea, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că unul dintre motivele de nelegalitate invocate poate fi examinat în cadrul cererii de suspendare, respectiv cel referitor la consecinţele produse de neconstituirea garanţiei, în sensul prevederilor din art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009, reţinând totodată că reclamanta şi-ar fi îndeplinit obligaţia de constituire a garanţiei.

Înalta Curte reţine că argumentul privind evaluarea consecinţelor produse de neconstituirea garanţiei, precum şi constatarea îndeplinirii obligaţiei de constituire a garanţiei implică o analiză aprofundată a susţinerilor părţilor, în raport de probatoriul specific, administrat în cadrul acţiunii de fond şi necesită o examinare atentă a situaţiei de fapt dedusă judecăţii, analiză evident improprie cercetării sumare efectuate în cadrul cererii de suspendare.

Astfel, Înalta Curte are în vedere că Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere a susţinut, în sens contrar celor reţinute de instanţa de fond, că entitatea care a emis Scrisoarea de Garanţie Bancară nr. CF x/24.07.2024 nu îndeplinea condiţiile desfăşurării activităţii de emitere de garanţie conform cadrului legal administrat de Banca Naţională a României, astfel cum i s-a adus la cunoştinţă prin Adresa înregistrată la ONJN sub nr. x/26.07.2024 şi, în consecinţă, urmare a informării B.N.R., a comunicat intimatei-reclamante obligaţia reconstituirii garanţiei, obligaţie neîndeplinită până la data emiterii deciziei a cărei suspendare se solicită în cauză.

De altfel, inclusiv reclamanta arată prin cererea de chemare în judecată că se află în discuţii avansate şi cu B. pentru achiziţionarea unei alte Scrisori de Garanţie Bancară cu o bancă din Austria, cât şi cu o societate de asigurări, fără a susţine că a şi finalizat această procedură şi fără a depune dovezi în acest sens la dosarul cauzei.

Aşadar, contextul litigios este unul complex, numai în cadrul acţiunii de fond putând fi analizate în mod complet şi corect atât susţinerile reclamantei, cât şi apărările pârâtului.

Toate aceste împrejurări avute în vedere de instanţa de fond, cu privire la interpretarea şi aplicarea în speţă a art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009, raportat la situaţia în speţă, exced analizei sumare realizate în cadrul cererii de suspendare, astfel încât nu pot fi considerate argumente în sensul dovedirii cazului bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentului-pârât cu privire la greşita aplicare a acestui text de lege de către instanţa de fond.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat, hotărârea primei instanţe este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta recurentul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere împotriva sentinţei civile nr. 484 din 08 noiembrie 2024 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa civilă recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere împotriva sentinţei civile nr. 484 din 08 noiembrie 2024 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi, în rejudecare.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 septembrie 2025.