Access to justice and pre-litigation admissibility in administrative action to compel inclusion of medication in national reimbursement list

Şedinţa publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.08.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii: Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, solicitând:

- în principal, ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună obligarea pârâţilor la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx) pentru indicaţia terapeutică carcinom medular tiroidian;

- în subsidiar, obligarea pârâtei Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale să iniţieze, din oficiu, procedura de evaluare a tehnologiilor medicale în vederea includerii sau neincluderii medicamentului cabozantinib (denumire comercială cabometyx) în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii pe bază de prescripţie medicală pentru indicaţia terapeutică carcinom medular tiroidian.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 262/F-CONT din 5 noiembrie 2024, Curtea de Apel Piteşti:

- a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată din oficiu;

- a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, întrucât soluţia instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea normelor de procedură şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susţine că instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii în mod nejustificat, fără a analiza în mod real existenţa unui refuz din partea autorităţilor pârâte de a include medicamentul Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx) în Lista medicamentelor compensate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, pentru indicaţia terapeutică carcinom tiroidian medular. Refuzul autorităţilor este dovedit prin înscrisurile ataşate cererii de chemare în judecată, respectiv scrisoarea medicală care atestă că medicamentul nu este decontat, precum şi prin hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauze similare de către alte instanţe de contencios administrativ, care au obligat autorităţile competente să iniţieze procedura de includere a medicamentului în lista menţionată. În acest context, instanţa de fond a ignorat existenţa unui refuz implicit şi repetat al autorităţilor, refuz care rezultă nu doar din lipsa demersurilor administrative, ci şi din poziţiile procesuale exprimate în întâmpinările formulate în cauză. Prin urmare, considerarea acţiunii ca inadmisibilă pe motivul neparcurgerii procedurii prealabile apare ca fiind formalistă şi excesivă, afectând în mod substanţial dreptul de acces la instanţă al reclamantei, garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ignorând faptul că acţiunea reclamantei vizează realizarea unui interes legitim privat, respectiv dreptul la sănătate şi la viaţă, precum şi un interes legitim public, în sensul art. 2 alin. (1) lit. r) din legea contenciosului administrativ, având în vedere că includerea medicamentului în lista de compensare ar profita tuturor persoanelor aflate într-o situaţie medicală similară. Refuzul autorităţilor de a iniţia procedura de includere a medicamentului în regimul de compensare reprezintă o încălcare a obligaţiei constituţionale prevăzute de art. 34 din Constituţia României, potrivit căreia statul este obligat să ia măsuri pentru ocrotirea sănătăţii publice şi organizarea sistemului de asigurări sociale de sănătate. În acest sens, invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat că dreptul de acces la instanţă trebuie să fie practic şi efectiv, nu teoretic sau iluzoriu, iar formalismul excesiv în interpretarea normelor de procedură poate constitui o barieră nejustificată în calea exercitării acestui drept. Prin urmare, soluţia instanţei de fond de a respinge acţiunea ca inadmisibilă, fără a analiza fondul cauzei, este nelegală şi disproporţionată, motiv pentru care se impune casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

4. Apărările formulate în recurs

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat o întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, pentru apărările dezvoltate la filele x/verso dosar.

4.2. Intimata-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.3. Intimata-pârâtă Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.4. Intimatul-pârât Guvernul României nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, reclamanta, având în vedere situaţia sa medicală, a solicitat obligarea pârâţilor la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamantelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx), pentru indicaţia terapeutică carcinom medular tiroidian.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată rezultă că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea în drept, pe dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "...se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri (...)". Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile". Faţă de conţinutul acestor texte de lege, Înalta Curte reţine că este necesar ca reclamantul să facă dovada existenţei premisei refuzului nejustificat şi anume adresarea unei cereri către autoritatea/autorităţile chemate în judecată, în caz contrar acţiunea fiind inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile.

Înalta Curte constată că sintagma de "procedură prealabilă" vizează, în acest context, condiţia depunerii unei cereri în legătură cu care se invocă pretinsul refuz nejustificat, iar nu recursul graţios prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În speţă nu se poate vorbi de parcurgerea procedurii prealabile constând în solicitarea adresată autorităţii pârâte de revocare a actului administrativ vătămător, întrucât această procedură vizează un act administrativ tipic, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pe când în cadrul prezentului demers judiciar se află în discuţie un act administrativ asimilat, contrar aprecierii judecătorului fondului, constând în refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, definit de art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În acest din urmă caz, procedura prealabilă se referă la depunerea cererii administrative care să conţină solicitarea persoanei interesate adresate autorităţii competente, iar nu recursul graţios formulat împotriva unui act administrativ considerat nelegal.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, motivându-şi soluţia pronunţată pe faptul că reclamanta nu a făcut dovada că anterior formulării acţiunii care face obiectul prezentului dosar s-a adresat autorităţilor publice pârâte cu o cerere administrativă privind drepturile şi interesele pretinse în cauza de faţă, iar aceste autorităţi au refuzat în mod nejustificat să soluţioneze cererea respectivă sau nu i-au răspuns în termenul legal.

Deşi raţionamentul primei instanţe este legal şi temeinic, reclamanta a făcut dovada formulării cererii administrative şi a refuzului nejustificat de soluţionare a ei în faţa instanţei de recurs. Într-adevăr, potrivit art. 492 alin. (1) C. proc. civ., "în instanţa de recurs nu se pot produce noi probe, cu excepţia înscrisurilor noi, care pot fi depuse, sub sancţiunea decăderii, odată cu cererea de recurs, respectiv odată cu întâmpinarea".

Astfel, potrivit înscrisurilor anexate cererii de recurs în condiţiile art. 492 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă s-a adresat autorităţilor pârâte cu o cerere administrativă în sensul anterior menţionat, astfel încât sancţiunea constatării inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată apare ca fiind nelegală, judecătorul fondului lăsând nesoluţionat fondul cauzei, în sensul că nu a stabilit dacă refuzul pârâţilor este justificat ori nejustificat, respectiv dacă autoritatea pârâtă a lezat sau nu drepturile sau interesele legitime ale reclamantei.

Totodată, se are în vedere că prezenta cauză nu poate fi analizată strict din perspectiva normelor de drept interne invocate de pârâţi prin întâmpinările depuse în cauză. Aceasta întrucât cauza se situează şi în sfera de aplicare a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, atât a respectării dreptului la viaţă, garantat de art. 2 al Convenţiei EDO, cât şi a art. 6 paragraful 1 din Convenţia EDO, care garantează accesul efectiv la o instanţă.

Astfel, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranşat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condiţiile necesare desfăşurării unui proces echitabil, ci şi dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, în acest caz a dreptului la viaţă, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanţa exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăţi democratice şi al unui stat de drept.

În sensul considerentelor expuse anterior, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este "să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective", în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunţată în Cauza Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, şi Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României.

Tot în lumina celor statuate în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, instanţa de recurs reţine că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie trebuie analizată şi prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei. În acest sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reţinut că un drept de acces la justiţie efectiv "nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat".

În aceste condiţii, instanţa de control judiciar constată că o eventuală admitere a excepţiei inadmisibilităţii ar avea un caracter exclusiv dilatoriu pentru reclamantă, raportat la natura specială a situaţiei factuale care a determinat conduita reclamantei de a acţiona cu celeritate pentru prezervarea drepturilor garantate de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, respectiv dreptul la viaţă şi accesul efectiv la o instanţă, astfel că se impune respingerea acestei excepţii.

Aşa fiind, casarea cu trimitere se impune pentru soluţionarea în mod efectiv a fondului cauzei, cu respectarea principiului contradictorialităţii şi a accesului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de recurenta-reclamantă A., va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 262/F-CONT din data de 5 noiembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 septembrie 2025.