Disproportionality of full EU fund recovery for late project delivery and violation of duty to analyze essential arguments

Şedinţa publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.04.2024, sub nr. x/2024, reclamanta Vitema S.A. (fostă A.), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Competitivitate, a solicitat:

- în principal, anularea în integralitate a Deciziei nr. 24277/16.02.2024 privind soluţionarea contestaţiei administrative nr. 173/12.12.20231 ("Decizia de soluţionare") şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale nr. x/06.12.20232 ("Procesul-verbal de sancţionare"), acte emise raportat la un beneficiar în persoana căruia nu pot fi în concret reţinute pretinsele neregulile constatate şi care impun sancţiuni străine cadrului contractual al finanţării, raportat la îndeplinirea efectivă a scopului finanţării;

- în subsidiar, anularea parţială a Deciziei de soluţionare şi a Procesului-verbal de sancţionare, sub componenta reindividualizării sancţiunii aplicate - forma cea mai gravă, rambursarea integrală a finanţării, în sensul aplicării de corecţii financiare corespunzătoare principiului proporţionalităţii sancţiunii, raportat la realitatea achiziţiilor analizate şi împlinirea scopului finanţării;

- obligarea intimatului, în temeiul prevederilor art. 453 C. proc. civ., la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 291/2024 din 13 noiembrie 2024, Curtea de Apel Alba Iulia a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Vitema S.A. (fostă A.), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Competitivitate. De asemenea, a respins cererea reclamantei Vitema S.A., privind acordarea cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs recurenta-reclamantă Vitema S.A. (fostă A.), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă următoarele:

Recurenta apreciază că motivarea primei instanţe nu are aderenţa adecvată raportat la probatoriul acţiunii. Au fost astfel nesocotite critici esenţiale formulate de reclamantă, care nu îşi regăsesc nicio argumentaţie în cadrul soluţiei pronunţate şi care atestă din acest punct de vedere lipsa motivării - concretizarea unei forme specifice de neintrare în cercetarea fondului.

Unul dintre palierele specifice acţiunii s-a raportat tocmai la considerentele actelor primare de constatare administrativă, care au stat la baza Procesului-verbal de sancţionare şi care au atestat două elemente esenţiale: prorogarea termenelor contractuale de analiză a implementării etapelor contractuale, faţă de care nu se poate reţine existenţa vreunei nereguli (chiar şi în ipoteza acceptării unor pretinse nereguli, în fapt neprobate) - prevedere cu caracter general, stabilită prin Nota nr. x/31.08.2016 aferentă închiderii programului POSCCE 2007-2013, AM POSCCE - Direcţia Generală Programe Competitivitate, - precum şi atestarea faptului că, în ipoteza acceptării oricărora dintre neregulile sesizate, ar putea fi aplicate strict corecţii financiare - distincte ipotezei retragerii integrale a finanţării.

Aceste argumentaţii au fost pur si simplu ignorate în cadrul sentinţei recurate, atât în analiza motivelor acţiunii, cât şi a conţinutului specific probatoriu al Raportului OLAF nr. OC/2021/0560/A5 (în limba engleză) şi Notei de control DLAF nr. 916/2021.

Alte aspecte esenţiale specificului cauzei care au fost în mod neîntemeiat respinse ori pur şi simplu ignorate în argumentaţia sentinţei recurate şi care susţin astfel admiterea recursului:

a) Termenul contractual şi obligaţiile asumate

Contractul de finanţare prevedea ca implementarea să fie finalizată până în decembrie 2015, actele de reglementare ulterioare (atestate în Nota de control DLAF nr. 916) acordând o prelungire până la momentul august 2016.

Or, documentele existente (facturi de livrare, declaraţii vamale, etc.) atestă că echipamentele au fost livrate şi puse în funcţiune în termenul contractual, respectiv decembrie 2015 şi în orice condiţii, până la momentul final reglementat prin actele închiderii programului POSCCE 2007-2013.

b) Lipsa probelor concrete privind pretinsele nereguli

Deşi intimata (pe baza reţinerilor OLAF) susţine că ar deţine indicii conform cărora echipamentele ar fi fost puse în funcţiune ulterior, aceste poziţii nu sunt susţinute prin dovezi concrete.

Ceea ce rezultă astfel este lipsa probelor concrete pentru pretinsele nereguli (în actele conexe/dosarul administrativ depus efectiv nu există probe clare care să contrazică realitatea anterior documentată). Aceasta cu atât mai mult cu cât recurenta a probat faptul că la momentul demarării verificărilor documentare care au condus la emiterea Procesului-verbal de sancţionare, niciun angajat din conducerea anterioară, nici foştii acţionari implicaţi în implementarea proiectului nu mai făceau parte din societate. Actuala conducere nu dispune de presupusa corespondenţă invocată de OLAF, iar lipsa acesteia nu poate fi imputată recurentei.

c) în orice condiţii sancţiunea este excesivă şi disproporţionată

Chiar şi în ipoteza admiterii tezei întârzierii livrărilor (ori punerii în funcţiune) echipamentelor până în martie 2016, sancţiunea aplicată este excesivă şi contravine clauzelor contractuale.

Prevederile contractuale aplicabile în ipoteze vizând astfel de "momente finale" din executarea Contractului de finanţare permiteau strict aplicarea de corecţii financiare proporţionale, iar nu retragerea integrală a finanţării (instituţie eminamente distinctă).

De altfel, astfel cum rezultă inclusiv din Nota de control DLAF nr. 916 termenul limită aplicabil de fapt remedierii oricăror eventuale întârzieri a fost august 2016, ceea ce demonstrează inclusiv din această perspectivă faptul că sancţiunea aplicată nu are bază legală.

În condiţiile în care echipamentele au fost puse în funcţiune şi obiectivele finanţării au fost atinse, aplicarea unei sancţiuni de rambursare integrală a finanţării este excesivă şi contrară scopului proiectului. Aceasta de vreme ce principiul proporţionalităţii impune ca măsurile luate să fie adecvate, necesare şi să nu depăşească limitele unei sancţiuni rezonabile.

Or, în cazul de faţă, chiar dacă ar fi fost dovedite întârzieri, acestea nu au avut un impact semnificativ asupra implementării proiectului, iar sancţiunea aplicabilă ar fi trebuit să fie una financiară redusă, corespunzătoare proporţionalităţii neregulii.

Ipotezele subsidiare, de circumstanţiere şi nuanţare a înseşi neregulilor per lot de achiziţie (în unele cazuri, de ex. este invocată o pretinsă livrare etapizată ori distincţii între livrare şi punere în funcţiune) au fost efectiv ignorate.

Jurisprudenţa naţională şi europeană susţine necesitatea unei sancţionări proporţionale, mai ales în cazurile în care obiectivele finanţării sunt îndeplinite, iar întârzierea, dacă ar fi existat, este minimă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., O.U.G. nr. 66/2011 şi Normele Metodologice de aplicare, art. 20 din Legea 554/2004, precum şi toate celelalte dispoziţii legale incidente menţionate în memoriul de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Competitivitate a depus întâmpinare, prin care a solicitat, respingerea recursului, ca nefondat,

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată următoarele:

Recurenta a criticat sentinţa civilă recurată din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Sunt întemeiate, urmând a fi admise, susţinerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că, sentinţa recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind neanalizate argumente esenţiale formulate prin cererea de chemare în judecată, critici care se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Constată Înalta Curte că, un set de susţineri din cererea de chemare în judecată s-a raportat la considerentele actelor primare de constatare administrativă, care au stat la baza Procesului-verbal de sancţionare şi care au atestat două elemente esenţiale: prorogarea termenelor contractuale de analiză a implementării etapelor contractuale; atestarea faptului că, în ipoteza acceptării oricărora dintre neregulile sesizate, ar putea fi aplicate strict corecţii financiare - distincte ipotezei retragerii integrale a finanţării.

Reţine instanţa de control judiciar că aceste argumentaţii expuse anterior nu au fost analizate în cadrul sentinţei recurate.

Totodată, prin sentinţa recurată, instanţa de fond nu a lămurit nici întrunirea condiţiei prejudiciului ca dimensiune a neregulii şi nici nu a analizat măsura în care corecţia financiară aplicată prezenta un caracter proporţional.

În dreptul european şi naţional, aplicarea oricărei sancţiuni financiare trebuie să respecte principiul proporţionalităţii, ceea ce înseamnă că măsura adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi proporţională cu fapta comisă, în acest sens fiind cauza C-406/14 Miastoa a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Astfel, CJUE a statuat că autorităţile naţionale au dreptul de a recupera sumele plătite nejustificat, însă prin exercitarea cu bună-credinţă a testului proporţionalităţii, prin aplicarea următoarelor criterii de ajustare a cuantumului corecţiei: natura neregularităţii, gravitatea abaterii, pierderile financiare.

În raport de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că judecătorul fondului nu a răspuns argumentelor esenţiale ale recurentei-reclamante, soluţia pronunţată de instanţa de fond, bazându-se pe considerente care nu analizează şi nu stabilesc toate aspecte esenţiale ale cauzei invocate de partea recurentă, şi, prin urmare, soluţionarea cauzei s-a realizat formal, fără o analiză efectivă a tuturor argumentelor de fapt şi de drept, care să susţină în mod obiectiv hotărârea.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cărora "judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale", reprezentând o încălcare a dreptului la un proces echitabil a cărei remediere se poate dispune prin casarea sentinţei cu trimiterea acesteia spre rejudecare.

În acest context, instanţa de control judiciar constată că, deşi prima instanţă a respins pe fond acţiunea, în fapt, aceasta nu a soluţionat fondul cauzei, întrucât, astfel cum s-a arătat mai sus, nu au fost lămurite împrejurări esenţiale ale speţei.

Or, în raport cu principiile fundamentale ale procesului civil, soluţionarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum acestea au fost relevate prin actul de sesizare a instanţei.

În mod evident, principiul dublului grad de jurisdicţie împiedică instanţa de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele şi împrejurările ce nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond, inclusiv sub aspectul proporţionalităţii sancţiunii, cu luarea în considerare a jurisprudenţei relevante în materie a CJUE.

În raport de această soluţie, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea criticilor întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aspecte ce vor fi avute în vedere la rejudecarea cererii.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanta Vitema S.A. (fostă A.).

Va casa sentinţa recurată şi va trimite cauze spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Vitema S.A. (fostă A.) împotriva sentinţei nr. 291/2024 din data de 13 noiembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauze spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 septembrie 2025.