State liability for unconstitutional pension deductions: inflation adjustment and legal interest as integral repair under administrative patrimonial liability

Şedinţa publică din data de 1 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 04.01.2023, sub nr. x/2023pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat ca prin hotărârea pe care instanţa o va pronunţa să dispună:

1. Repararea prejudiciului cauzat, prin punerea în aplicare, începând cu data de 01 ianuarie 2022 a dispoziţiilor art. XXIV, pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr. 1202/118.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoane fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară dc 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv:

2. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata unor sume egale cu sumele reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantului, reţineri făcute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia reclamantului şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexat cu rata inflaţiei (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004);

3. Obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011).

Prin sentinţa nr. 35 din 15.03.2023 Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionarea a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa nr. 401 din 18.05.2023 Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Curţii de Apel Suceava, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat cauza şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Prin Decizia nr. 4500 din 12.10.2023 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 10 pronunţată în data de 29 ianuarie 2024, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca rămasă fără obiect, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 10 pronunţată în data de 29 ianuarie 2024 de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A..

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

Instanţa şi-a argumentat soluţia de respingere a acţiunii ca fiind rămasă fără obiect, pe considerentul că, deşi, drepturile sale au fost recunoscute, efectele vătămătoare ale dispoziţiilor neconstituţionale ale ordonanţei au încetat, astfel încât dezdăunarea se va produce, din oficiu, câtă vreme înlăturarea vătămării este efectivă, reală şi completă prin restabilirea situaţiei anterioare.

Mai mult s-a susţinut că în raport de dispoziţiile art. 1 şi 2 din O.U.G. nr. 4/2023, raportul juridic obligaţional este stabilit cu Casa de Pensii, care este titularul obligaţiilor de restituire a sumelor corespunzătoare contribuţiilor, eventual şi a accesoriilor.

Raţionamentul instanţei este eronat pentru următoarele considerente:

- a solicitat ca pârâtul Guvernul României să fie obligat la plata despăgubirilor reprezentând prejudiciul cauzat prin O.U.G. nr. 130/2021, începând cu luna ianuarie 2022, indexat cu rata inflaţiei şi dobânda legală penalizatoare.

- a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile speciale cuprinse în art. 9 din Legea nr. 554/2004. Este de observat că legiuitorul a instituit potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, o cale specială de acces privind repararea prejudiciilor cauzate prin ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale, de competenţa instanţei de contencios administrativ astfel cum legea prevede.

Prin urmare, în speţă, nu se poate vorbi despre un litigiu de asigurări sociale. Apare ca lipsită de logică concluzia judecătorului în sensul că o dată cu adoptarea O.U.G. nr. 4/2023 efectele vătămătoare ale dispoziţiilor neconstituţionale ale ordonanţei au încetat, iar dreptul reclamantului a fost recunoscut şi urmează a fi împlinit în condiţiile O.U.G. nr. 4/2023, astfel încât dezdăunarea părţii se va produce din oficiu, fără o dispoziţiei a instanţei în acest sens, înlăturarea vătămării fiind efectivă, reală şi completă prin restabilirea situaţiei anterioare.

Prin Decizia CCR nr. 650 din 15 decembrie 2022 au fost declarate neconstituţionale prevederile din O.U.G. nr. 130/2021. Din perspectiva art. 115 alin. (6) din Constituţie, Curtea Constituţională a observat că reglementarea analizată afectează cuantumul pensiei aflate în plată, diminuându-l, prin prelevarea unei cote procentuale din aceasta, cotă pe care o direcţionează către bugetul FNUASS.

Cum prejudiciul, în final, nu a fost contestat de pârât, ba dimpotrivă l-a recunoscut prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, în conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (3) partea finală din Legea nr. 554/200 poate solicita obligarea pârâtului la plata despăgubirilor egale cu reţinerile efectuate, în mod nejustificat, începând cu prima reţinere şi până la recuperarea integrală a debitului.

Dreptul la despăgubiri derivă din prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 coroborate cu dispoziţiile din dreptul comun, respectiv art. 1385 şi 1386 C. civ. şi C. proc. civ., aşa cum se motivează în art. 28 din Lege.

Este adevărat că prin O.U.G. nr. 4/2023 s-a dispus restituirea sumelor încasate, pe nedrept, eşalonat, lunar, dar acest lucru s-a întâmplat după 1 an şi 2 luni, fără a se ţine seama de rata inflaţiei, astfel că a solicitat în conformitate cu dispoziţiile art. 6 din O.G. nr. 13/2011.

În acest context a solicitat şi indexarea cu rata inflaţiei a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri, cât şi acordarea de dobânzi legale, solicitarea sa fiind în acord cu principiul de drept al reparării integrale a prejudiciului suferit.

Pentru aceste considerente şi în coroborare cu cele menţionate şi argumentate atât prin: acţiunea introductivă, prin cererea de restrângere a acţiunii, cât şi prin întâmpinări a solicitat admiterea recursului, desfiinţarea hotărârii atacate şi admiterea acţiunii aşa cum a fost precizată (restrânsă) la termenul din 15 martie 2023, respectiv să fie obligat pârâtul Guvernul României ca sumele reţinute nelegal să fie indexate cu rata inflaţiei şi cu acordarea de dobânzi legale la aceste sume, începând cu data reţinerii fiecăreia dintre ele şi până la achitarea lor, respectiv: pentru suma reţinută în luna ianuarie 2022 restituită în martie 2023; pentru suma reţinută în februarie 2022 restituită în aprilie 2023 şi pentru suma reţinută în decembrie 2022, restituită la 28.02.2024

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele .

Din circumstanţele particulare ale cauzei, rezultă că reclamantul A., a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat, consecutiv constatării vătămării drepturilor şi intereselor lor legitime prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 şi 13 din O.U.G. nr. 130/2021, repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare a acestor prevederi legale, respectiv obligarea pârâtului să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reţinute din pensie cu titlu de CAS începând cu luna ianuarie 2022 şi până la momentul încetării reţinerii, urmând ca aceste sume să fie actualizate cu indicele de inflaţie şi cu plata dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Suceava a respins ca rămasă fără obiect cererea de chemare în judecată.

Sentinţa pronunţată a fost criticată, pentru nelegalitate, de către reclamantul A., motivele de recurs putând fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. În esenţă, a formulat critici de nelegalitate cu privire la greşita aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva respingerii acţiunii sale şi neacordarea despăgubirile solicitate.

Înalta Curte precizează că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de casa judeţeană de pensie, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională.

În mod eronat a reţinut instanţa de fond că raportul juridic obligaţional aparţine doar caselor de pensii şi nu pârâtului emitent al actului vătămător.

Înalta Curte precizează că acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi casa de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Înalta Curte constată însă că, prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv. În acest context, apreciază că, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, pretenţiile reclamantului vizând restituirea sumelor reţinute din veniturile din pensii au rămas fără obiect.

Înalta Curte nu va primi însă motivarea instanţei de fond potrivit căreia, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas, în integralitate, fără obiect şi nu mai subzistă interesul acestuia de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, reţinute în perioada 01.01.2022-27.12.2022, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului. Astfel, prejudiciul cauzat reclamantului prin O.U.G. nr. 130/2021, constând în lipsirea sa de folosinţa sumelor de bani ce i-au fost reţinute din pensie şi care îi vor fi restituite eşalonat, dă dreptul la reparaţie, potrivit art. 1.381 C. civ., iar reparaţia trebuie să fie integrală, conform art. 1.385 C. civ., aşadar să cuprindă nu doar pierderea efectiv suferită, reprezentată în speţă de chiar sumele reţinute în mod necuvenit, dar şi de actualizarea lor cu indicele de inflaţie, ce este menită a asigura conservarea valorii lor reale, având în vedere timpul scurs între reţinere şi restituirea ce se va realiza potrivit O.U.G. nr. 4/2023, ci şi beneficiul nerealizat, cuantificat, în cazul obligaţiilor băneşti, la nivelul dobânzii legale, potrivit art. 1.381 alin. (3) rap. la art. 1.535 C. civ.

Drept urmare, în acord cu susţinerile recurentului-reclamant, Înalta Curte reţine că, în speţă, sunt întrunite condiţiile angajării răspunderii administrative patrimoniale a Guvernului României, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 1.349 C. civ., respectiv: fapta ilicită a Guvernului constă în emiterea O.U.G. nr. 130/2021 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform celor constatate de Curtea Constituţională prin decizia nr. 650/2022; prejudiciul material constă în lipsirea reclamantului de folosinţa sumelor ce i-au fost reţinute în baza O.U.G. nr. 130/2021 şi care le vor fi restituite conform O.U.G. nr. 4/2023, însă doar în cuantum nominal, neactualizat cu indicele de inflaţie şi fără dobânda legală aferentă; legătura de cauzalitate este evidentă, reţinerile fiind realizate în mod direct în baza O.U.G. nr. 130/2021; vinovăţia este prezumată pe baza calităţii Guvernului de emitent al actului neconstituţional.

Astfel, pierderea efectiv suferită, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului cauzat reclamantului, este remediată prin actualizarea cu rata inflaţiei a sumelor ce urmează a-i fi restituite conform art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023, iar beneficiul de care este lipsită, al doilea element constitutiv al prejudiciului, este remediat prin acordarea dobânzii legale penalizatoare, conform art. 3 alin. (2) şi alin. (3) şi art. 6 din O.G. nr. 13/2011, posibilitatea cumulării acestor două remedii fiind stabilită prin decizia nr. 2/2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs în interesul legii.

Pe cale de consecinţă, vor fi admise motivele de recurs referitoare la nelegalitatea soluţiei de respingere a cererii de obligare la plata accesoriilor aferente debitului principal, atât din perspectiva pretinsei lipsei de interes/obiect a acţiunii, cât şi a argumentelor pe fondul acestei pretenţii. Împrejurarea că, prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a exonera pârâtul de răspundere, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Cu alte cuvinte, obligaţia de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor judeţene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi, pe de altă parte, în lipsirea reclamantului de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală), aparţinând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantului, printr-un act normativ neconstituţional, a obligaţiei de plată a unei contribuţii.

În concluzie, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale, astfel că prima instanţă a respins în mod nelegal acţiunea, iar criticile din recurs ale reclamantului A. sunt fondate.

Pentru considerentele prezentate, observând art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentinţa recurată şi rejudecând cauza, va admite, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, va dispune obligarea pârâtului să plătească reclamantului despăgubiri reprezentând actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânzi legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data fiecărei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului şi va respinge, ca rămasă fără obiect, cererea reclamantului privind obligarea pârâtului la despăgubiri reprezentând sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în temeiul O.U.G. nr. 130/2021.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 10 din 29 ianuarie 2024 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Admite, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Dispune obligarea pârâtului să plătească reclamantului despăgubiri reprezentând actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânzi legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data fiecărei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Respinge, ca rămasă fără obiect, cererea reclamantului privind obligarea pârâtului la despăgubiri reprezentând sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în temeiul O.U.G. nr. 130/2021.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.