Enforcement of public authority obligations: mandatory pre-litigation coercive procedure under Art. 24 Law 554/2004 precedes final fixation of penalties

Şedinţa publică din data de 19 septembrie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată pe rolul înregistrată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.09.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, a solicitat amendarea, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004, cu 20% a Primului Ministru al României din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere de la data de 08.05.2019, până la îndeplinirea obligaţiei, aşa cum a fost menţionat în decizia 2370 din 08 mai din dosarul cu nr. x/2015, coroborat cu art. 905 C. proc. civ. şi 906 alin. (2) şi (3); obligarea pârâtului, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 coroborat cu art. 906 alin. (4) C. proc. civ., să plătească penalităţi de întârziere 1000 RON/zi de la data de 08.05.2019 până la îndeplinirea obligaţiei în speţă, până la data de 16.01.2023, când a fost pronunţată decizia nr. 2/16.01.2023 în dosarul cu nr. x/2022 coroborat cu art. 891 şi art. 892 C. proc. civ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 322/2025 din 11 martie 2025, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile prescripţiei dreptului de a cere executarea silită, a lipsei de interes şi a lipsei de obiect a acţiunii, invocate de pârât, prin întâmpinare ca nefondate.

A admis excepţia inadmisibilităţii cererii reclamantului privind stabilirea definitivă a penalităţilor.

A respins ca inadmisibil capătul de cerere privind stabilirea definitivă a penalităţilor.

A respins, în rest, ca nefondată cererea reclamantului A..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 322/2025 din 11 martie 2025 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., solicitând instanţei admiterea acestuia, casarea sentinţei şi admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

În motivare, a arătat că în ceea ce priveşte stabilirea amenzii şi a penalităţilor a invocat Decizia 2 din 16.01.2023 pronunţată în dosarul cu nr. x/2022 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care la punctul 46 din această decizie menţionează: În considerentele Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018 pronunţată de Înalta Curte de casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 418 din 16 mai 2018 s-a reţinut că: în ceea ce priveşte data de la care se aplică penalităţi, hotărârea instanţei învestite în temeiul art. 24 alin. (3) din legea 554/2004 are autoritate de lucru judecat, instanţa învestită cu o cerere a creditorului în temeiul art. 24 alin. (4) din legea 554/2004, neavând decât competenţa de a calcula penalităţile confirm criteriilor stabilite prin hotărârea anterioară.

În consecinţă, instanţa învestită cu o cerere întemeiată pe disp. art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 calculează penalităţile de la momentul indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din legea 554/2004 până la momentul executării obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de la data la care se împlineşte termenul de trei luni înlăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia (paragraful 98).

În consecinţă, în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 instanţa de judecată poate stabili valoarea obiectului obligaţiei la care se aplică penalităţile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere în ipoteza în care instanţa prevăzută la art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 care a stabilit acest lucru (paragraful 104).

A învederat în continuare că problematica interpretării art. 24 din Legea 554/2004 a fost discutată la întâlnirea preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curţii de Apel din 30-31 mai 2016 (Oradea) şi că la pct. 3 filele x din minuta întocmită cu această ocazie, instanţa de trimitere prezintă concluziile la care s-a ajuns după dezbaterile purtate de participanţii la aceste întâlniri, în sensul că:

Încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 are caracter de sine stătător (putere de lucru judecat), iar disp. art. 24 alin. (4) a aceluiaşi articol, reglementează o etapă distinctă de definitivare a procedurii. A menţionat că amenda şi penalităţile cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga perioadă cuprinsă între momentul expirării termenului prevăzut pentru obligaţia de bună voie şi până la data pronunţării hotărârii. În consecinţă, etapa nu mai poate fi repusă în discuţie, cuantumul penalităţilor prin încheierea prevăzută de disp. art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 care a dobândit putere de lucru judecat. În măsura în care suma stabilită definitiv cu titlu de penalităţi nu acoperă prejudiciul susţinut de creditor prin neexecutarea obligaţiei, instanţa poate face aplicarea art. 24 alin. (4) teza finală şi poate obliga debitorul la plata de despăgubiri civile potrivit art. 892 C. proc. civ.

A invocat, de asemenea, Decizia nr. 12 din 22.02.2018, pct. 36, care meţionează că scopul acestor penalităţi care nu sunt sume destinate acoperirii prejudiciului creditorului care au un caracter sancţionator este acela de a determina debitorul să execute obligaţia cât mai repede obligaţia sa şi de a permite creditorului să formuleze cererea de fixare a sumei, în termenul de prescripţie, calculat de la data obligaţiei la plata de penalităţi, ar îndemna a-i acorda posibilitatea unei sume cât mai mari, perioada de executare a titlului executoriu, iniţial "obligaţia de a face" sau de a da ceva.

În ceea ce priveşte despăgubirile civile care se vor datora de Guvernul României, recurentul a solicitat 200.000 RON, întrucât penalităţile nu acoperă valoarea celor 7% acţiuni potrivit art. 892 C. proc. civ.

A solicitat de asemenea ca instanţa de judecată să respingă excepţia perimării dreptului de a solicita executarea silită, întrucât Guvernul României nu a respectat titlul executoriu Decizia 2370/08 mai 2019 emisă de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal fiind în culpă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.09.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

În prezenta cauză creditorul, care a fost parte în dosarul nr. x/2015, a formulat o cerere de stabilire a cuantumului definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Reclamantul a învederat instanţei faptul că penalităţile de întârziere cuvenite creditorilor au fost deja stabilite prin titlu executoriu (decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a Înalta Curte Casaţie şi Justiţie), fapt ce exceptează pe creditori de formularea cererii de executare silită în condiţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aceştia putând formula direct cererea de stabilire a cuantumului definitiv al penalităţilor, sens în care a invocat şi dezlegarea dată de Decizia nr. 2/2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport de soluţia de respingere a cererii reclamantului ca nefondată.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte reţine că soluţia instanţei de fond este în concordanţă atât cu cadrul legal în vigoare, incident în prezenta cauză, precum şi cu practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie emisă în scopul dezlegării unor chestiuni de drept, aşa cum în mod expres este indicat şi în cuprinsul sentinţei.

Astfel, în mod corect a respins instanţa de fond acţiunea ca nefondată, de vreme ce reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii tuturor condiţiilor şi formalităţilor cerute de lege pentru a putea sesiza instanţa de judecată cu o cerere având ca obiect stabilirea cuantumului definitiv al penalităţilor de întârziere, respectiv nu a parcurs prima etapă obligatorie a procedurii de executare specifice titlurilor executorii obţinute în faţa instanţelor de contencios, conform art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004.

Or, procedura executării silite conform art. 24 din Legea nr. 554/2004 cunoaşte două etape obligatorii, lipsa parcurgerii primei condiţii atrăgând imposibilitatea dovedirii celor două elemente necesare aplicării mecanismului de constrângere, respectiv constatarea neexecutării sau executării neconforme în termenul stabilit de lege, pe de o parte şi culpa debitorului pentru o asemenea neexecutare, pe de alta.

De altfel, imposibilitatea executării silite reiese şi din faptul că legislaţia incidentă prevede un termen prohibitiv înăuntrul căruia să se aştepte ca măsurile coercitive să dea rezultate. Altfel, întreaga procedură s-ar rezuma la stabilirea unor sancţiuni fară nicio finalitate practică în planul executării silite.

Mai exact, rolul primei etape a executării silite nu poate fi înlăturată nici prin omiterea controlului propriu al instanţei, sub aspectul constatării atât a neexecutării, cât şi culpei pentru neexecutare şi nici prin reducerea întregii proceduri de executare silită la o fomalitate de calcul aritmetic.

Referitor la procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte aminteşte că potrivit paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

Aşadar, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.

b) într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei".

Prin urmare, cea de-a doua etapă, condiţionată de parcurgerea primei etape prevăzută la alin. (3) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

În acest context, se reţine că, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, prin Decizia nr. 2/2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a exclus parcurgerea etapei prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în acest sens devenind relevante statuările cuprinse la pct. 124 al deciziei, în sensul în care stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).

Este esenţial în acest context de reţinut că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi doar după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

În acest sens, relevant este obiectul executării silite, care este dat de obligaţia de a face şi care nu constă în penalităţi, care, în forma reglementată de art. 18 şi de art. 24 alin. (3), sunt doar mijloace de constrângere, or, aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, numai procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 poate declanşa etapa executării silite în contencios administrativ, iar instanţa sesizată cu o astfel de cerere, în condiţiile în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, are obligaţia de a constata dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: obligaţia nu a fost îndeplinită sau nu a fost îndeplinită întocmai ori a fost îndeplinită cu întârziere.

Or, numai dacă debitorul refuză executarea obligaţiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanţa revine printr-o nouă hotărâre şi fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalităţi şi din acest moment, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispoziţiile art. 18 alin. (5) din acelaşi act normativ.

În consecinţă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, în lipsa declanşării procedurii prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, demersul reclamantului este nefondat.

În orice caz, în ceea ce priveşte susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia a existat o perioadă lungă între momentul expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, mai exact de la data de 08 iunie 2019, şi până la data adoptării H.G nr. 746/2022, respectiv executarea cu întârziere a obligaţiei, instanţa de recurs reţine că această circumstanţă factuală nu este determinantă prin ea însăşi.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamantul a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

De altfel, din modul în care a înţeles să formuleze cererea de recurs, reiese că recurentul-reclamant este nemulţumit în concret de modul în care au fost interpretate dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 în procedura prevăzută de art. 519 - 521 C. proc. civ., în virtutea rolului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de asigurare a interpretării şi aplicării unitare a legii de către toate instanţele judecătoreşti, acestea fiind însă veritabile critici de neconstituţionalitate, care nu pot fi analizate în acest cadru procesual, fiind de competenţa exclusivă a instanţei de contencios constituţional.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinţei prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 322 din 11 martie 2025 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 septembrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.