Damages for administrative delay and loss of use of funds under Law 554/2004: illegality of rejection decision insufficient without merit confirmation.

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA în soluţionarea cererii de plată nr. x/16.03.2016, obligarea pârâtului la soluţionarea cererii de plată, precum şi obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 31.08.2023, reclamanta a depus, prin Serviciul Registratură, cerere modificatoare a acţiunii principale, solicitând prin care a modificat petitul acţiunii, solicitând, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 3/16/2016 constând în: în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA 14/2011 - 2885.96 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1388 din 3 octombrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicita obligarea pârâtului la soluţionarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă şi a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect; a respins ca neîntemeiate celelalte excepţii invocate; a respins acţiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost modificată.

A prezentat situaţia de fapt, după care a arătat recurenta că, în ceea ce priveşte existenţa unui act administrativ nelegal, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2018 Prin decizia civilă nr. 4644 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 13.10.2021, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri.

Faţă de cele de mai sus, este evident că există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia FGA 14452/03.25.2018. Prin această Decizie pronunţată în soluţionarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor iar instanţele de judecată au declarat nelegală această respingere.

Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA 14452/2018 nu a obligat FGA direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la ideea că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală decizia nr. 14452/03.05.2018.

Totodată se poate observa că, după ce instanţele de judecată au declarat nelegală soluţia FGA asupra cererii, FGA a procedat la analiza pe fond a cererii de plată şi a efectuat plata despăgubirilor, ceea ce nu face decât să certifice prejudiciul suferit de A..

Cu privire la existenţa prejudiciului a arătat recurenta-reclamantă că, deşi FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată, această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii şi, la 29.10.2021, a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuia să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a A., FGA a lipsit-o de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri.

Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, dreptul A. la plata accesoriilor există şi are un caracter cert.

De asemenea, prima instanţă a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora:

"În vederea protejării drepturilor creditorilor de asigurări. Fondul va lua măsurile necesare cu privire la deschiderea dosarelor de daună, constatarea tehnica a avariilor, instrumentarea dosarelor de daună şi avizarea dosarelor de daună din punct de vedere tehnic. Instrumentarea dosarelor de dauna se va face cu respectarea dispoziţiilor legate în vigoare la data producerii evenimentului asigurat şi a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare."

În instrumentarea dosarelor de daună, FGA este ţinut de dispoziţiile legale aplicabile contractului de asigurare, printre care şi plata penalităţilor pentru întârzierea soluţionării acestuia.

Totodată, cu titlu subsidiar, arată că, în ipoteza în care instanţa nu reţine aplicabilitatea dispoziţiilor mai sus arătate şi în cazul FGA, în raport de faptul că dispoziţiile art. 1535 din C. civ. prezumă existenţa prejudiciului în situaţia lipsei de folosinţă a unor sume de bani, A. are dreptul la plata dobânzii legale pentru perioada în care a fost lipsită de suma de bani solicitată şi achitată într-un final de Fond.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, recurenta-reclamantă arată că prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri

Faţă de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 respingerea cererii de plată şi, abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, FGA a procedat la analiza pe fond şi plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluţionat de la bun început cererea de plată cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale şi ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar mai fi existat.

Prin urmare, legătura între Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, actul administrativ anulat ca nelegal, şi prejudiciul suferit de A., lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţită, există un incontestabil raport de cauzalitate.

În ceea ce priveşte culpa FGA, şi aceasta este una evidentă, pentru că intimatul-pârât, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate, însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor.

3. Apărările formulate

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune (astfel cum a fost modificată,) prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016, constând în principal în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, de 1462,73 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective, sau, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a respins, ca neîntemeiate, excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei dreptului la acţiune, invocate de pârât, şi a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor-FGA.

În ceea ce priveşte cererea în despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere, instanţa de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019, pronunţată în interesul legii, potrivit cărora:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cauză, deşi recurenta-reclamantă pretinde că i-a fost cauzat un prejudiciu pentru emiterea unui act nelegal - Decizia nr. 14452/2018 de respingere a cererii de plată, aceasta justifică existenţa prejudiciului prin aceea că cererea de plată a fost soluţionată cu întârziere, pretinzând în acest sens plata de penalităţi de întârziere. Or, soluţionarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanţa de judecată în mod definitiv.

Pe de altă parte, este de observat că, în cadrul dosarului amintit, s-a dispus doar anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, prin care a fost respinsă cererea de plată vizând pretinsa creanţă de asigurări solicitată de A., cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existenţa creanţei litigioase.

Recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate în calitate de creditor de asigurare al B. prin decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanţă de asigurare respinsă prin cererea de plată, apreciind astfel că legătura de cauzalitate este în mod evident îndeplinită în cauză.

Din analiza acelei decizii rezultă însă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON.

Or, atât timp cât soluţionarea cauzei respective nu a vizat fondul cererilor de plată, ci depăşirea plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare, în interpretarea nelegală dată de pârât dispoziţiilor legale menţionate, nu se poate susţine cu suficient temei că ar fi îndeplinite în speţă condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, referitoare la existenţa unui act administrativ ilicit şi cunoaşterea sau posibilitatea cunoaşterii prejudiciului, urmarea soluţionării definitive a dosarului nr. x/2018 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Aceasta, deoarece, efectul anulării deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de pârâtul FGA nu este recunoaşterea dreptului pretins, ci obligarea acestuia la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea, în raport de prevederile legale aplicabile în materie, dacă reclamanta este îndreptăţită sau nu la suma solicitată.

La fond, din probatoriul administrat în dosar nu a rezultat însă că intimatul-pârât a soluţionat pe fond cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze şi a achitat suma pretinsă prin aceasta şi nici că ar fi emis o altă decizie de respingere totală sau parţială a pretenţiilor formulate prin cererea de plată în discuţie.

În aceste condiţii, în mod corect instanţa de fond a reţinut că dreptul reclamantei la despăgubirile pretinse sub forma penalităţilor de întârziere sau dobânzii legale nu a devenit actual prin anularea deciziei Fondului de Garantare a Asiguraţilor nr. 14452/03.05.2018, acesta fiind condiţionat de modalitatea în care autoritatea pârâtă va analiza pe fond cererea de plată în îndeplinirea obligaţiei de executare a hotărârii definitive pronunţate în dosarul nr. x/2018.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă, cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate.

Pentru argumentele expuse, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1388 din 3 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 24 septembrie 2024.