Suspension of financial correction in public procurement; deficiency in judicial reasoning regarding imminence of irreparable damage

Şedinţa publică din data de 25 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 23.12.2024, sub nr. x/2024, reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ JUDEŢUL PRAHOVA în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL INVESTIŢIILOR ŞI PROIECTELOR EUROPENE, a solicitat instanţei să dispună anularea

• Anularea Deciziei nr. 158/02.09.2024 privind soluţionarea contestaţiei înregistrată la sediul MIPE sub nr. x/02.08.2024 şi y/08.08.2024;

• Anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. G2024 -14594/21.06.2024 comunicată în data de 09.07.2024;

• Anularea corecţiei financiare de 5% din valoarea contractului de execuţie lucrări nr. x/30.03.2021, respectiv anularea creanţei bugetare în valoare de 6.346.140,48 RON;

• Suspendarea, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, a efectelor titlului de creanţă bugetară, respectiv Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. G2024 - 14594/21.06.2024.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal pentru achiziţii publice, prin sentinţa nr. 36 din 20 februarie 2025, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Prahova, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Prahova a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a normelor art. 2 alin llit. t) şi art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit prevederilor art. 14 alin. (1): în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile prevederilor art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoştinţă a conţinutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Din interpretarea acestor dispoziţii, reiese faptul că persoana vătămată poate formula cerere de suspendare a executării actului administrativ dacă sunt întrunite cumulativ următoarele două condiţii:

1. existenţa unui caz bine justificat şi

2. necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

În cele ce urmează, contrar susţinerilor instanţei de fond învederăm că aceste condiţii impuse de legiuitor au fost îndeplinite şi dovedite.

l.În legătură cu existenţa cazului bine justificat, deşi instanţa reţine corect faptul că "nu trebuie să analizeze criticile de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ" pronunţă o soluţie contrară raţionamentelor din considerentele hotărârii.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că în categoria acestor împrejurări, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, intră următoarele: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul normativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Între aceste împrejurări intră şi nemotivarea actelor administrative atacate, care creează o puternică aparenţă de nelegalitate, astfel:

Decizia nr. 158/02.09.2024 de soluţionare a contestaţiei este nemotivată. Prin nemotivarea actelor administrative care fac obiectul suspendării că în fapt a fost încălcat dreptul nostru la apărare.

Din dispoziţiile coroborate ale art. 46-50 din O.U.G. nr. 66/2011 rezultă, fără echivoc, faptul că structura verificată beneficiază de dreptul de a contesta titlul de creanţă emis de pârât, iar acesta are obligaţia efectivă de a analiza contestaţia şi de a emite o decizie motivată. Scopul reglementării este de garantare a dreptului la apărare în vederea exercitării unei căi efective de atac împotriva actelor emise de autorităţile cu competenţe în constatarea şi aplicarea corecţiilor financiare.

Alte împrejurări rezultate din starea de drept care nu au fost încadrate de instanţă în categoria cazului justificat sunt:

a) Titlul de creanţă conţine neconcordanţe între situaţia de fapt descrisă şi încadrarea acesteia în dispoziţiile H.G. nr. 519/2014 pentru stabilirea corecţiei financiare.

Neclaritatea sau contradicţiile în actul administrativ atacat sunt de natură a împiedica entitatea verificată să îşi folosească dreptul la apărare în mod eficient, fiind determinată "să presupună" raţionamentul emitentului actului administrativ, fără a exista certitudine cu privire la temeiurile care au condus la aplicarea corecţiei financiare.

Din această perspectivă, asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ se naşte o serioasă îndoială, câtă vreme emitentul titlului de creanţă nu reuşeşte a stabili cu certitudine care este, în opinia sa, obligaţia legală încălcată ce ar conduce la aplicarea unei corecţii financiare.

b) Lipsa impactului financiar al pretinsei nereguli.

Un alt motiv, ignorat de instanţa de fond, ce susţine aparenţa de nelegalitate a Raportului de neconformitate rezidă în aceea că nu se determină prejudiciul (impactul financiar negativ al pretinsei nereguli) şi nici nu se explică mecanismul de producere al unui prejudiciu financiar în viitor.

În lipsa demonstrării unui prejudiciu efectiv/potenţial produs bugetului Uniunii Europene, nu poate fi încadrată presupusa abatere de la legislaţia achiziţiilor publice în categoria neregulilor vizate de dispoziţiile art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011.

În cauză, nu se dovedeşte existenţa unui prejudiciu în condiţiile în care, aşa cum se reţine expres în Nota de constatare, a fost asigurată o concurenţă reală în procedura de achiziţie publică analizată, nu au existat solicitări de clarificare a documentaţiei de atribuire asupra aspectului verificat privind autorizările/legitimaţiile expertului RTE şi nici nu a fost respinsă vreo ofertă pentru acest motiv.

2. În legătură cu a doua condiţie care determină suspendarea actului administrativ, respectiv paguba iminentă pe care punerea în executare a acestuia o produce în patrimoniul subscrisei, învederează faptul că în mod eronat instanţa a considerat că nu a dovedit iminenţa producerii prejudiciului material.

După cum a arătat şi dovedit cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, în situaţia dedusă judecăţii prejudiciul material este viitor şi previzibil, având în vedere următoarele:

- riscul de blocare completă a activităţii unităţii administrativ-teritoriale prin afectarea bugetului, având în vedere faptul că legea bugetului de stat s-a adoptat foarte târziu, iar limitele lunare de cheltuieli nu pot depăşi cota de 1/12 din bugetul anului precedent, potrivit art. 40 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

- bugetul judeţului Prahova va fi adoptat în aproximativ 45 de zile, conform art. 39 alin. (6) din aceeaşi lege, la sfârşitul lunii martie,

- iminenţa producerii prejudiciului a fost dovedită cu înscrisurile emise de ANAF depuse la dosarul cauzei conform cărora a fost obţinută o amânare la plată de aproximativ 6 luni, o singură amânare, iar aceasta se finalizează pe data de 1 aprilie, când executarea creanţei va duce la blocarea activităţii curente şi la afectarea bugetului unităţii administrativ teritoriale, cu consecinţe şi asupra cetăţenilor judeţului,

- valoarea corecţiei financiare este substanţială, aproximativ 6 milioane, adică peste 1 milion de euro,

- instituţia implementează o serie de proiecte finanţate din fonduri europene care generează obligaţii financiare substanţiale, ce nu ar putea fi duse la îndeplinire în contextul executării deciziei pârâtului, de aplicare a corecţiei financiare.

În concluzie, raportat la cele prezentate, a dovedit că există elemente suficiente care susţin aparenţa de nelegalitate a actului administrativ, iar paguba iminentă a fost demonstrată prin corelarea valorii corecţiei financiare raportată la situaţia financiară şi la activitatea instituţiei care, în ce priveşte contractul verificat, s-a respectat în integralitate dispoziţiile legale în materia achiziţiilor publice.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate în sensul admiterii cererii de suspendare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Prahova solicită suspendarea, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, a efectelor titlului de creanţă bugetară, respectiv Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. G2024 - 14594/21.06.2024, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Instanţa de fond a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Prahova.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma motivului de casare invocat din oficiu prevăzut de art. 488 alin. (1). 6 C. proc. civ.."(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază", constată că aceasta este întemeiată, pentru motivele de mai jos:

Se impune a se preciza cu prioritate faptul că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menţionat.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanţa superioară, a atribuţiilor de control judiciar, de legalitate şi temeinicie.

În practica instanţei supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ. etc.) dar şi în doctrina de specialitate (de ex. "Drept procesual civil-ediţia a 5-a revizuită şi adăugită", G.Boroi, M.Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluţiei, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătoreşti, trebuie să fie precisă şi necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justeţea soluţiei pronunţate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere şi la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor şi raţionamentelor juridice, a principiilor şi a regulilor de drept substanţial şi procedural.

Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, iar realitatea acestui demers şi efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri.

Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătoreşti ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanţa nu analizează probele care au fost administrate, nu stabileşte împrejurările de fapt esenţiale în cauză, nu evocă normele substanţiale şi procedurale incidente şi aplicarea lor în speţă, nu analizează argumentele importante şi nu justifică înlăturarea apărărilor esenţiale care susţin opinia contrară, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar.

Înalta Curte are în vedere şi faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele.

Pe de altă parte, această obligaţie a instanţelor judecătoreşti de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudenţa CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state.

De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, pentru a constitui o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.

Circumstanţiind aceste aspecte teoretice la speţa dedusă judecăţii, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat susţinerile ambelor părţi şi nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunţată să fie susceptibilă de casare.

Hotărărea pronunţată de instanţa de fond este nemotivaţă, conţinând doar o abordare teoretica a institutiei suspendarii actului admin cf art. 14 din Legea nr. 554/2004, fara legatura cu situaţia de fapt şi de drept din speta. Deosebit de relevant în acest sens este faptul ca judecătorul fondului deşi reţine că nemotivarea actului administrativ face parte dintre motivele pentru care se poate dispune suspendarea actului, constată că reclamanta ar fi invocat doar motive de netemeinicie.

Contrar acestei statuari, Înalta Curte observă că reclamanta a invocat textual nemotivarea actului administrativ ca motiv care creeaza o puternica aparenţă de nelegalitate.

Aşadar, Înalta Curte constată că motivarea primei instanţe nu întruneşte cerinţele procedurale prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că nu arată, în concret, motivele de fapt şi de drept care au fost înlăturate susţinerile reclamantului menţionate mai sus.

Prin urmare, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil şi i s-a cauzat o vătămare procesuală, care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza toate susţinerile, argumentele şi apărările părţilor, urmând a se analiza şi aspectele de fond invocate în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, faţă de soluţia casării cu trimitere.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Prahova împotriva sentinţei nr. 36 din 20 februarie 2025 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.