Unconstitutionality of Article 1(6) of Law No. 554/2004 in interpretation: lack of link between contested norm and private party's administrative litigation

Şedinţa publică din data de 25 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 decembrie 2022, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti prin Primar General, a solicitat suspendarea executării H.C.G.M.B. nr. 279/27.12.2000 privind aprobarea "PUZ Zone Construite Protejate - Regulament" strict în ceea ce priveşte PUZ pentru Zona Protejată nr. 48 B., în temeiul art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.2. La data de 16 ianuarie 2023, C. S.R.L. a depus cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantei A., iar D. a depus cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâţilor.

1.3. Cererile de intervenţie accesorie au fost admise în principiu prin încheierea din 6 februarie 2023.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4391 din 18 septembrie 2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, excepţia lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată; a respins, ca nefondată, excepţia lipsei de interes; a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile; a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă; a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientă C. în sprijinul reclamantei, ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta D. în sprijinul pârâţilor.

3. Calea de atac declarată împotriva sentinţei instanţei de fond

3.1. Recurenta-reclamantă A. a formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din data de 04 septembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 4391 din 18 septembrie 2023, pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând casarea în parte a încheierii recurate, în ceea ce priveşte respingerea cererii de înfăţişare de înscrisuri depuse în data de 06 februarie 2023 şi respingerea notei de probe depuse în data de 20 iunie 2023, precum şi casarea în parte a sentinţei recurate, în ce priveşte admiterea excepţiei inadmisibilităţii, iar, în rejudecare, respingerea acestei excepţii şi trimiterea cauzei primei instanţe în vederea soluţionării pe fond a cererii de suspendare.

3.2. Recurenta-intervenientă C. S.R.L. a formulat recurs împotriva sentinţei civile nr. 4391 din 18 septembrie 2023, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând casarea în parte a acesteia, respingerea excepţiei inadmisibilităţii şi trimiterea cauzei instanţei de fond pentru continuarea judecăţii.

3.3. Recurentul-pârât Consiliul General a Municipiului Bucureşti a formulat recurs incident împotriva încheierii din data de 22 mai 2023 şi a sentinţei civile nr. 4391 din 18 septembrie 2023, pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând casarea în parte a încheierii prin admiterea excepţiei lipsei calităţii de reprezentant legal a semnatarului cererii de chemare în judecată şi anularea cererii, precum şi respingerea cererii de intervenţie a intervenientei C.. Totodată, a solicitat casarea în parte a sentinţei, prin admiterea excepţiei lipsei de interes şi respingerea cererii ca lipsită de interes, precum şi respingerea cererii de intervenţie a intervenientei C..

4. Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

În şedinţa publică din data de 18 iunie 2024, recurenta-intervenientă C. S.R.L. a depus cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 74/2023, invocând încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat instituit de art. 1 alin. (4) din Constituţie şi încălcarea rolului constituţional al instanţei supreme prevăzut de art. 126 alin. (3) din Constituţie.

5. Hotărârea instanţei de recurs

Prin decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 74/2023 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi a respins recursurile declarate de recurenta-reclamantă A., recurenta-intervenientă C. S.R.L. şi recurentul-pârât Consiliul General a Municipiului Bucureşti, ca nefondate.

6. Calea de atac declarată

Împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale din decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. şi intervenienta C. S.R.L. au declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., solicitând casarea soluţiei atacate şi admiterea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate invocată.

În motivarea căii de atac, recurentele susţin că în cauză erau îndeplinite toate condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992 pentru admisibilitatea sesizării, inclusiv din perspectiva cerinţei legăturii normei contestate prin excepţia de neconstituţionalitate cu soluţionarea cauzei.

Astfel, arată recurentele, prin interpretarea obligatorie dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie textului de lege în discuţie se confirmă opinia instanţei de fond, care a fost contestată în cadrul recursurilor formulate împotriva sentinţei Tribunalului Bucureşti. Astfel, efectul normei a cărei neconstituţionalitate se invocă asupra soluţionării cauzei este evident, întrucât, în cazul declarării neconstituţionalităţii textului de lege respectiv, în interpretarea dată de Înalta Curte, care a limitat nepermis, prin adăugare la lege, sfera de incidenţă a normei doar la actele individuale, se deschide calea promovării de către recurente a unei cereri de revizuire, conform art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ.

În completarea motivelor de recurs, depusă în termen legal, după comunicarea deciziei atacate, recurentele au mai arătat că este greşită concluzia Curţii de Apel Bucureşti cu privire la neîndeplinirea condiţiei legăturii dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu soluţionarea cauzei, câtă vreme criticile de nelegalitate din cuprinsul recursurilor declarate împotriva sentinţei Tribunalului Bucureşti sunt întemeiate pe acest text de lege, ambele recurente criticând sentinţa prin raportare la greşita aplicare a art. 1 alin. (6) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Consideră că este greşită şi concluzia curţii de apel potrivit căreia legătura indirectă a considerentelor deciziei obligatorii nr. 74/2023 cu soluţionarea prezentei cauze nu atrage şi o legătură a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu soluţionarea cauzei, cerinţă necesară pentru admiterea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale. Contrar acestei reţineri, susţin recurentele că aprecierea legăturii cu cauza trebuie făcută în concret, prin raportare la interesul specific al celui care a invocat excepţia şi înrâurirea pe care dispoziţia legală considerată neconstituţională o are în speţă; or, curtea de apel a reţinut lipsa legăturii de cauzalitate în baza unei analize pur formale, în sensul că obiectul excepţiei ar viza considerentele deciziei nr. 74/2023, iar nu dispozitivul, apreciere pe care recurentele o consideră eronată, atât timp cât dispozitivul deciziei de unificare a practicii se explicitează şi se completează prin acele considerente.

Apreciază că, întrucât legătura dintre art. 7 alin. (5) şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este evidentă, ambele fiind invocate în apărare, în combaterea excepţiei inadmisibilităţii, Curtea de Apel Bucureşti, în exercitarea rolului său activ, ar fi trebuit să pună în discuţie necesitatea analizei neconstituţionalităţii art. 1 alin. (6) prin coroborare cu art. 7 alin. (5).

Mai arată că, deşi recurentele au criticat hotărârea instanţei de fond şi prin raportare la prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanţa de recurs nu a făcut nicio referire la acest text de lege în respingerea recursurilor.

7. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul General al Municipiului Bucureşti a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi soluţia atacată, prin raportare la motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat, pentru următoarele considerente:

Dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, prevăd "(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi, sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale".

Din interpretarea logico-sistematică a acestor prevederi rezultă că pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite următoarele condiţii, în mod cumulativ:

- excepţia să fie ridicată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial, de o parte sau de instanţă din oficiu;

- excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

- norma vizată de excepţie sa aibă legătură cu soluţionarea cauzei;

- norma juridică în discuţie să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Examinând condiţiile de admisibilitate a cererii formulate de recurenta-intervenientă C. S.R.L. privind sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate invocată, Curtea de Apel Bucureşti a constatat, prin decizia nr. 1534/17.09.2024, că sunt îndeplinite doar parţial condiţiile anterior înfăţişate, nefiind îndeplinită condiţia vizând legătura normei vizate de excepţia de neconstituţionalitate cu soluţionarea cauzei. În motivarea acestei soluţii, instanţa a reţinut că dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 nu au legătură cu soluţionarea cauzei, întrucât acea cauză nu are ca obiect o cerere a unei autorităţi publice de anulare a unui act administrativ unilateral nelegal propriu şi nu este întemeiată pe art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, aplicabilitatea acestei norme nefiind invocată nici de către părţi şi nici de către instanţa de fond care a pronunţat hotărârea recurată.

În acord cu cele reţinute de instanţa amintită, Înalta Curte reţine că, prin sentinţa Tribunalului Bucureşti, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, fiind respinsă cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, şi, consecutiv, cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientă C. S.R.L. în sprijinul reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea acestei soluţii, Tribunalul Bucureşti a avut în vedere dispoziţiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 7 din Legea nr. 554/2004, îndeosebi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care reglementează ipoteza acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, apărare care fusese invocată de recurenta-reclamantă şi recurenta-intervenientă în combaterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare.

Nici în cuprinsul actelor procesuale depuse de părţi în fond şi nici în cuprinsul sentinţei primei instanţe nu s-a antamat incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cu atât mai puţin a interpretării date acestor dispoziţii prin decizia nr. 74/2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, câtă vreme dezlegarea instanţei supreme a survenit după data pronunţării sentinţei Tribunalului Bucureşti.

De altfel, dispoziţiile art. 1 alin. (6) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 reglementează cu privire la ipoteze legale diferite, primul text de lege referindu-se la situaţia în care titularul acţiunii este însăşi autoritatea publică emitentă a actului administrativ, o formă a contenciosului obiectiv, pe când cel de-al doilea text de lege vizează situaţia acţiunii formulate de persoana care se consideră vătămată în drepturile şi interesele sale legitime prin emiterea actului administrativ, o situaţie de contencios subiectiv. În cauza de faţă, este incident acest din urmă caz, titularul cererii de suspendare a actului administrativ fiind o persoană juridică, iar nu autoritatea publică emitentă a actului, astfel că dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în cauză.

Înalta Curte mai reţine că, deşi atât art. 1 alin. (6), cât şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 fac trimitere la actul administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, iar această ipoteză a fost analizată prin decizia obligatorie nr. 74/2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu se poate reţine o legătură directă a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu soluţionarea cauzei, prin prima considerentelor deciziei interpretative.

Motivele care susţin decizia nr. 74/2023 se circumscriu dezlegării chestiunii de drept cu care a fost învestită Înalta Curte, anume interpretarea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu privire la posibilitatea sau imposibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ de a solicita instanţei anularea acestuia, pe când în speţă se află în discuţie posibilitatea sau imposibilitatea reclamantei de a se adresa instanţei de contencios administrativ fără a urma procedura prealabilă de contestare a actului administrativ cu caracter normativ raportat la art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că în mod corect Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate nu poate fi reprezentat în mod direct de considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din cuprinsul deciziei nr. 74/2023, ci poate viza doar dispoziţii legale în interpretarea dată de instanţa supremă, dispoziţiile legale respective trebuind să aibă legătură cu soluţionarea cauzei.

Legătura la care face trimitere art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 nu trebuie să fie generată de simpla tangenţă a textului de lege contestat cu obiectul cererii, ci este necesar ca aspectele de neconstituţionalitate, o dată dezlegate de Curtea Constituţională, să aibă aptitudinea de a influenţa soluţia ce se va pronunţa în cauză.

Or, în speţă nu se decelează o astfel de legătură, eventuala declarare a neconstituţionalităţii interpretării date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în sensul imposibilităţii autorităţii publice emitente de a solicita instanţei anularea actului administrativ cu caracter normativ, neproducând nicio consecinţă asupra obligaţiei reclamantei, persoană juridică privată, de a urma procedura prealabilă administrativă de contestare a acestui act, analizată inclusiv din perspectiva excepţiei reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 de care s-a prevalat reclamanta.

Nefondată este şi susţinerea recurentelor referitoare la încălcarea rolului activ al judecătorului, prin nepunerea în discuţie a necesităţii examinării excepţiei de neconstituţionalitate a art. 1 alin. (6) prin coroborare cu art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, rolul activ al judecătorului se exercită cu respectarea limitelor impuse de art. 22 alin. (4) - (6) din C. proc. civ., precum şi a principiului disponibilităţii prevăzut de art. 9 din acelaşi cod, instanţa neputând aduce modificări obiectului cererilor părţilor.

Excepţia de neconstituţionalitate invocată în cauză de recurenta-intervenientă C. S.R.L. viza un obiect clar şi precis indicat, respectiv constatarea caracterului neconstituţional al prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 74/2023 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel că instanţa avea obligaţia de a se pronunţa asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale în limitele învestirii sale. În acest context, invocarea şi punerea de către instanţă a excepţiei de neconstituţionalitate în alte repere decât cele arătate în cerere [respectiv printr-o pretinsă examinare a excepţiei de neconstituţionalitate a art. 1 alin. (6) prin coroborare cu art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004] ar fi echivalat cu substituirea judecătorului în dreptul de dispoziţie al părţii şi depăşirea limitelor învestirii.

Pentru toate aceste considerente, apreciind că în cauză nu este îndeplinită cerinţa prevăzută de art. 29 din Legea nr. 47/1992, ca textul de lege contestat prin excepţia de neconstituţionalitate să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, Înalta Curte constată că, în mod corect, prin decizia recurată a fost respinsă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 74/2023 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

În consecinţă, în temeiul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 47/1992 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. şi recurenta-intervenientă C. S.R.L. împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale din decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. şi recurenta-intervenientă C. S.R.L. împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale din decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.