Tax conflict of competence between local authorities: jurisdiction of the Central Fiscal Commission versus territorial delimitation disputes under Art. 43 of the Fiscal Procedure Code

Şedinţa publică din data de 20 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 23 ianuarie 2023 sub nr. x/2023, reclamantul Municipiul Suceava a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor şi Ministerul Finanţelor-Comisia Fiscală Centrală, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâţilor la emiterea unei decizii conform dispoziţiilor art. 2 alin. (2) lit. d) din Ordinul nr. 1059/2021 în vederea soluţionării, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, a conflictului de competenţă existent între organul fiscal din cadrul U.A.T. Municipiul Suceava şi organul fiscal din cadrul U.A.T. Comuna Moara, Jud. Suceava.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1348 din 3 octombrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor şi, pe cale de consecinţă, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Suceava, în contradictoriu cu pârâta Comisia Fiscală Centrală din cadrul Ministerului Finanţelor şi a obligat pârâta Comisia Fiscală Centrală din cadrul Ministerului Finanţelor ca în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a acestei sentinţe să emită o decizie prin care să soluţioneze conflictul de competenţă dintre organul fiscal din cadrul UAT Municipiul Suceava şi UAT Comuna Moara.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 1438 din 3 octombrie 2023, a declarat recurs pârâta Comisia Fiscală Centrală din cadrul Ministerului Finanţelor, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac şi casare a hotărârii de la fondul cauzei.

În esenţă, în motivare, autoritatea pârâtă a arătat că, atât din cererea de chemare în judecată, cât şi din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, rezultă că, prin adresa din 08.12.2020, Municipiul Suceava a solicitat Ministerului Finanţelor, în temeiul prevederilor art. 43 alin. (1) Codul de procedură fiscală, să desemneze un reprezentant în scopul soluţionării pe cale amiabilă a conflictului de competenţă existent între UAT Municipiul Suceava şi UAT Comuna Moara cu privire la impunerea spre impozitare a bunurilor deţinute de persoana juridică S.C. A. S.R.L.

Cu adresa din 25.03.2021, Ministerul Finanţelor - Direcţia Generală de Legislaţie Fiscală şi Reglementări Vamale şi Contabile a răspuns că nu are atribuţii/competenţe pentru desemnarea, în temeiul art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, a reprezentanţilor în scopul soluţionării amiabile a conflictului de competenţă intervenit între UAT Municipiul Suceava şi UAT Comuna Moara, ambele din judeţul Suceava.

La data de 01.03.2022, cu adresa nr. x, Municipiul Suceava a solicitat Compartimentului Comisiei Fiscale Centrale emiterea deciziei în vederea soluţionării conflictului de competenţă prevăzut de art. 43 alin. (1) Codul de procedură fiscală existent între UAT Municipiul Suceava şi organul fiscal din cadrul UAT Comuna Moara, judeţul Suceava, cu privire la dreptul de administrare a creanţelor fiscale asupra bunurilor aparţinând S.C. A. S.R.L. situate pe raza Municipiului Suceava.

În aceste condiţii, termenul de 30 de zile pentru soluţionarea cererii a expirat la data de 31.03.2022, dată de la care a început să curgă termenul de 6 luni în care reclamantul se putea adresa instanţei judecătoreşti, termen care s-a împlinit la data de 30.09.2022.

Or, aşa după cum rezultă din fişa dosarului aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, cererea de chemare în judecată formulată de reclamant a fost înregistrată pe rolul curţii de apel la data de 23.01.2023, cu depăşirea termenului de prescripţie de 6 luni, prevăzut de lege.

De reţinut faptul că reclamantul avea posibilitatea ca, în interiorul termenului de 6 luni, să solicite instanţei judecătoreşti obligarea pârâtului la soluţionarea cererii.

Împrejurarea că, prin adresa din 21.12.2022, Comisia Fiscală Centrală a comunicat Primăriei Municipiului Suceava şi, spre ştiinţă, Primăriei Comunei Moara, că sesizarea formulată de Primăria Municipiului Suceava nu intră în sfera de competenţă a Comisiei Fiscale Centrale, nu este de natură a determina repunerea în termen a reclamantei pentru sesizarea instanţei judecătoreşti.

Cu neluarea în considerare a situaţiei de fapt expuse anterior, instanţa de fond s-a raportat exclusiv la adresa din 21.12.2022, acceptând astfel prelungirea, fără niciun temei de drept, a termenului prevăzut în mod imperativ la art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Din analiza adresei nr. x din 28.03.2022, rezultă că reclamantului i s-a comunicat încă de la acel moment faptul că, "în conformitate cu prevederile art. 43 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 5 alin. (3) din acelaşi act normativ, conflictul apărut în legătură cu modul de delimitate teritorială între unităţile administrativ teritoriale nu intră în competenta Comisiei fiscale centrale ..."

Câtă vreme, prin adresa din 21.12.2022, Comisia fiscală centrală a comunicat reclamantului faptul că "sesizarea formulată de Primăria Municipiului Suceava cu adresele nr. x/18.10.2021, nr. 37701/08. 12.2020 şi nr. 7855/01.03.2022, nu intră în sfera de competenţă a Comisiei fiscale centrale" (adică acelaşi lucru care i s-a comunicat prin adresa din 28.03.2022), rezultă că reclamantul a cunoscut încă din luna martie 2022 poziţia Comisiei fiscale centrale în legătură cu cererea acestuia şi, ca atare, în mod greşit s-a raportat instanţa de fond, atunci când a calculat termenul de 6 luni în care reclamantul se putea adresa instanţei, la adresa din 21.12.2022.

Pe fond, a arătat că instanţa de fond nu a ţinut seama de faptul că, în ceea ce priveşte impozitul pe clădiri şi terenuri, legiuitorul a reglementat în mod precis competenţa teritorială a organelor fiscale locale, prin Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal.

Ca urmare a analizei documentelor depuse la dosarul sesizării formulate de Primăria Municipiului Suceava, prin adresa nr. x/01.03.2022, Comisia fiscală centrală a constatat că, între Primăria Municipiului Suceava şi Primăria Comunei Moara, judeţul Suceava, nu există divergente de opinie în ceea ce priveşte regulile de competentă privind administrarea impozitului pe clădiri şi teren, reglementate de normele legale anterior prezentate.

De reţinut că, din adresele nr. x din 21.03.2018 si nr. 3355 din 07.03.2019 (anexate prezentei cereri de recurs), rezultă că părţile aflate în conflict cunosc amplasamentul bunurilor imobile aparţinând S.C. A. S.R.L.

În consecinţă, părţile neavând neclarităţi cu privire la aplicarea dispoziţiilor art. 455 şi art. 463 din Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, şi cunoscând amplasamentul actual al imobilelor în discuţie, acestea nu aveau motive să se adreseze Comisiei fiscale centrale, cum în mod greşit a apreciat instanţa de fond atunci când a constatat existenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii.

Astfel, Comisia fiscală centrală a concluzionat că acest conflict nu este un conflict real de competenţă fiscală, fiind fondat pe un conflict de altă natură, sens în care i s-a comunicat reclamantului faptul că soluţionarea acestui conflict nu intră în sfera de competenţă a Comisiei fiscale centrale.

În aceste condiţii, a arătat recurentul că nu se relevă un refuz nejustificat al Comisiei fiscale centrale (astfel cum acesta este reglementat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004) de a soluţiona conflictul de competenţă ivit între Primăria Municipiului Suceava şi Primăria Comunei Moara, judeţul Suceava, în legătură cu impozitarea bunurilor imobile aparţinând S.C. A. S.R.L.

Sesizarea formulată de Primăria Municipiului Suceava, cu adresa nr. x/01.03.2022, împreună cu întreaga documentaţie, a fost introdusă pe ordinea de zi a Comisiei fiscale centrale, fiind supusă analizei, dezbaterii şi votului membrilor Comisiei, fapt care nu echivalează cu refuzul de a nu rezolva cererea unei persoane, astfel cum reţine instanţa de judecată.

Invocând dispoziţiile art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, instanţa de judecată a reţinut (pag. 11, penultimul paragraf) faptul că "din textul mai sus citat rezultă că soluţionarea conflictelor de competenţă între organele fiscale locale revine Comisiei fiscale centrale, aceasta având, de altfel, capacitate administrativă."

În legătură cu acest aspect, trebuie avut în vedere că instanţa de fond nu a tinut seama că rolul Comisiei fiscale centrale nu este acela de a soluţiona orice conflict, indiferent de natura sa, care apare între organele fiscale locale.

Comisia fiscală centrală este organ colegial din cadrul Ministerului Finanţelor, abilitat să asigure, în temeiul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, şi al art. 6 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, aplicarea unitară a legislaţiei fiscale şi procedural fiscale.

De altfel, Comisia fiscală centrală a fost constituită în Scopul asigurării realizării atribuţiei Ministerului Finanţelor de aplicare unitară a legislaţiei fiscale, astfel cum rezultă şi din Hotărârea Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor, cu modificările şi completările ulterioare.

A invocat art. 43 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură fiscală şi a susţinut că, deşi Comisia fiscală centrală poate fi sesizată în cazul în care există un conflict de competenţă între organele fiscale locale, conflictul trebuie să privească aplicarea legislaţiei fiscale şi procedural-fiscale, situaţie care nu se regăseşte în cauza de fată.

Prin urmare, soluţia pronunţată de instanţa de fond, cu privire la fondul cauzei, este nelegală şi se impune admiterea recursului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul- reclamanta Municipiul Suceava a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente speţei.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Comisia Fiscală Centrală din cadrul Ministerului Finanţelor este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Prin cererea în contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Municipiul Suceava a învestit instanţa cu solicitarea de constatare a unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii de către pârâta Comisia Fiscală Centrală din cadrul Ministerului Finanţelor.

Prima instanţă, apreciind că pretenţiile deduse judecăţii sunt întemeiate, a admis acţiunea reclamantului, reţinând în motivare că dreptul de apreciere al autorităţii publice pârâte a fost exercitat cu încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, mai precis cu negarea competenţei prevăzute de art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală.

Nemulţumită de această soluţie, pârâta Comisia Fiscală Centrală din cadrul Ministerului Finanţelor a formulat recurs, invocând încălcarea dispoziţiilor legale care reglementează materia conflictului de competenţă între organele fiscale, prin raportare şi la obiectul cererii de chemare în judecată.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că, prin intermediul recursului, se urmăreşte a se supune Înaltei Curţi conformitatea hotărârii primei instanţe cu normele de drept aplicabile în raport şi de motivele de casare expres şi limitativ prevăzute de lege.

Înalta Curte, pornind la analiza criticilor relative la greşita soluţionare a excepţiei prescripţiei a dreptului material la acţiune, invocată prin recurs, reţine că prima instanţă, contrar alegaţiilor recurentei, a apreciat în mod corect că obiectul cererii de chemare în judecată este constatarea refuzului nejustificat din partea autorităţii de a soluţiona cererea reclamantei.

Astfel, în mod corect a calificat judecătorul fondului, în temeiul art. 9 C. proc. civ., acţiunea reclamantului ca fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. b) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care prevede că "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: (...) b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;(...)

(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere."

Prin urmare, termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune a reclamantului începe să curgă de la data comunicării răspunsului ce cuprinde refuzul nejustificat de soluţionare a cererii acestuia, respectiv manifestarea expresă exercitată cu exces de putere a voinţei de a nu soluţiona cererea acestei persoane juridice.

În raport de raţionamentul anterior expus şi de norma de drept citată, Înalta Curte reţine că în mod corect a statuat judecătorul fondului că acţiunea, care a fost expediată prin poştă la data de 19.01.2023 şi înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la data de 23.01.2023, a fost formulată în interiorul termenului de prescripţie de 6 luni care începea să curgă, potrivit art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, de la data de 29.12.2022 când reclamantului i s-a comunicat adresa nr. x/21.12.2022.

În consecinţă, faţă de cele antrerior expuse, Înalta Curte reţine că este nefondată critica recurentei potrivit căreia, în mod artificial, ar fi fost extins termenul de prescripţie a dreptului la acţiune, prin luarea în considerare a unui alt moment de începere a curgerii acestuia.

În continuare, referitor la critica din recurs relativă la încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 43 din Codul de procedură fiscală, Înalta Curte reţine că acest text de lege prevede "(1) În cazul în care există un conflict de competenţă între organele fiscale locale sau între organul fiscal central şi un organ fiscal local, conflictul de competenţă ivit se poate soluţiona amiabil, sub coordonarea reprezentanţilor desemnaţi în acest scop de Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. În cazul în care conflictul de competenţă nu se poate soluţiona pe cale amiabilă, conflictul se soluţionează de către Comisia fiscală centrală. În această situaţie, Comisia se completează cu 2 reprezentanţi ai Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, precum şi cu câte un reprezentant al fiecărei structuri asociative a autorităţilor administraţiei publice locale.;(2) În cazul creanţelor fiscale administrate de organele fiscale locale, conflictul de competenţă în sensul prezentului articol nu vizează conflictul apărut în legătură cu modul de delimitare a teritoriului între unităţile administrativ-teritoriale şi/sau subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor."

Disputa părţilor din acest proces a fost generată de faptul că s-a respins cererea unităţilor administrativ - teritoriale, respectiv Primăria Municipiului Suceava şi Primăria Comunei Moara, pe motiv că conflictul de competenţă dintre acestea ar privi delimitarea teritorială a celor două unităţi administrativ-teritoriale în circumscripţia cărora s-ar afla bunurile S.C. A. S.R.L., iar nu aplicarea diferită a legislaţiei fiscale.

Or, Înalta Curte reţine, contrar celor arătate prin recurs, că în mod nelegal s-a respins cererea intimatului - reclamant pe motiv că nu ar fi vorba de un conflict real de competenţă fiscală, ci de un conflict de altă natură, în considerarea petitului cererii adresate recurentei - autoritatea fiscală de soluţionare a conflictului dintre cele două unităţi administrativ-teritoriale, care s-au declarat, deopotrivă, competente să stabilească sarcini fiscale în dreptul aceluiaşi contribuabil.

În cadrul controlului exercitat în recurs, se va reţine că este judicioasă soluţia primei instanţe care conchis că între intimatul - reclamant din proces şi Comuna Moara nu s-a ivit un conflict de limite teritoriale, în raport de locul situării bunurilor aparţinând contribuabilului, ci un conflict de competenţă aşa cum este reglementat de art. 43 alin. (1) C. proc. civ.

Astfel, prima instanţă, cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, a statuat că pretenţiile deduse judecăţii de reclamantul Municipiul Suceava sunt întemeiate, iar în raport de înscrisurile existente la dosar şi de obiectul cererii de chemare în judecată, a admis acţiunea.

În concluzie, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei civile atacate din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac, Înalta Curte va respinge recursul formulat în cauză, menţinând sentinţa civilă atacată ca fiind legală şi temeinică.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul - pârât Ministerul Finanţelor - Comisia Fiscală Centrală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Ministerul Finanţelor - Comisia Fiscală Centrală împotriva sentinţei nr. 1348 din 3 octombrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererile de intervenţie accesorie formulate de petenţii S.C. A. S.R.L. şi Unitatea Administrativă Teritorială Comuna Moara, ca neîntemeiate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 20 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.