Validity of work permit refusal for temporary employment agency: requirement of effective activity performance versus mere CAEN code registration

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 19.12.2023 sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcţia Migratie - Biroul Pentru Imigrări Caraş - Severin, a formulat contestaţie împotriva refuzului pârâtului nr. x/BICS/OCA/08.11.2023 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către reclamantă pentru dl. B. cetăţean al statului Nepal, solicitând anularea actului emis de către pârât şi obligarea acestuia să emită unu nou act prin care să soluţioneze favorabil cererea de acordare a avizului de angajare pentru cetăţeanul străin.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 211 din 21 martie 2024, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, iar, în rejudecare, admiterea contestaţiei, anularea actului de refuz al pârâtei-intimate şi obligarea acesteia la emiterea unui nou act prin care să soluţioneze favorabil, raportat la înscrisurile în probaţiune depuse la dosarul cauzei cererea privind eliberarea avizului de angajare solicitat pentru B., cetăţean al statului Nepal.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material cu privire la neîndeplinirea de către reclamantă a condiţiilor generale şi speciale de acordare a avizului de angajare pentru cetăţeanul străin, raportat la toate înscrisurile depuse în vederea soluţionării prezentului dosar.

Astfel, a apreciat că prima instanţă, în mod eronat, nu a ţinut seama de dispoziţiile Codului Muncii, H.G. nr. 1256/2011 privind organizarea si funcţionarea agentului de muncă temporară, precum şi de Directiva 2008/104/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind munca prin agent de muncă temporară, câtă vreme din prevederile legale anterior menţionate, art. 88-102 Codul Muncii, cât si H.G. nr. 1256/2011, reiese în mod expres faptul ca agentul de muncă temporar nu are nevoie de un punct de lucru efectiv pentru a putea să funcţioneze şi să îşi desfăşoare activitatea pe piaţa muncii din România.

În aceeaşi ordine de idei, a arătat că reclamanta este autorizată să funcţioneze ca şi agent de munca temporară, fiind autorizată în acest sens de către Ministerul Muncii si Solidarităţii Sociale, context în care nu pot fi avute în vedere alegaţiile intimatului-pârât referitoare la faptul că din cuprinsul certificatului constatator rezultă că societatea are zero angajaţi şi zero cifra de afaceri, deoarece din certificatul constatator reiese faptul că în anul 2022 nu exista înregistrări, pentru că societatea a fost înfiinţată în cursul anului 2023 la recomandarea Inspectoratului Teritorial de Muncă Timiş pentru a fi autorizată ca agent de muncă temporară. Mai mult, nu poate fi acceptată nici susţinerea că acele contracte de prestări servicii ar fi fictive sau că sediul societăţii ar fi fictiv, atâta timp cât a depus la dosarul cauzei acte contabile ale societăţii de unde reiese faptul că desfăşoară activităţi pe teritoriul României.

De asemenea, este eronată şi susţinerea că nu a făcut dovada depunerii eforturilor de a încadra în muncă cetăţeni ai statului roman sau cetăţeni UE înainte de a recruta cetăţeni străini non UE, atâta timp cat a depus la dosar actele care dovedesc acest fapt, respectiv adeverinţa de la AJOFM.

Prin urmare, a apreciat că, în mod eronat, prima instanţa a respins contestaţia, neapreciind că ar fi fost util din partea intimatului-pârât ca la soluţionarea dosarului administrativ sa facă aplicarea dispoziţiilor art. 28 alin. (2)l din O.G. nr. 25/2014 privind solicitarea de informaţii suplimentare.

Conform recurentei-reclamante sunt neîntemeiate şi susţinerile privind faptul ca au fost desfăşurate controale la punctele de lucru ale reclamantei, care în opinia părţii pârâte sunt toate fictive, în condiţiile în care aceasta funcţionează ca şi agent de muncă temporară, astfel că, potrivit legii nu are nevoie de puncte de lucru efectiv pentru a funcţiona în legalitate. În acest sens, a apreciat că toate înscrisurile depuse la dosarul de fond în probaţiune au fost suficient de relevante pentru a arăta faptul că societatea recurentă are contracte în derulare, contrar susţinerilor instanţei de fond care arată faptul că acele contracte sunt formulate în termeni generali.

În continuare, a învederat că reclamanta se încadrează în toate condiţiile cerute de O.G. nr. 25/2014, având în vedere că cetăţenii străini desfăşoară activităţi lucrative în baza unor contracte de prestări servicii încheiate între A., în calitate de prestator şi alte societăţi comerciale, în calitate de beneficiari, prin care se prevede faptul că angajaţii A. îşi vor desfăşura activitatea la aceste societăţi beneficiare. De asemenea, a mai arătat că societatea este constituită ca şi agent de muncă temporară, iar angajaţii săi sunt trimişi la alte societăţi prin leasing de personal, societatea având activitate autorizată la terţi, fapt care reiese din certificatul constatator depus în probaţiune la dosar.

Conform recurentei-reclamante, chestiunea privind calitatea de angajator al agentului de muncă temporară este tranşată prin coroborarea prevederilor Codului muncii şi a legislaţiei speciale în domeniul angajării străinilor în muncă O.G. nr. 25/2014, agentul de muncă temporară fiind calificat ca angajator de ambele acte normative.

Prin urmare, nu trebuie confundată instituţia juridică a muncii prin agent de muncă temporară, care este reglementată la capitolul VII din Codul muncii, sediul materiei fiind art. 88-102 din acest cod, cu instituţiile juridice ale delegării şi detaşării, care îşi regăsesc reglementarea în "Capitolul III - Modificarea contractului individual de muncă", sediul materiei fiind art. 45 şi art. 46 din Codul muncii. Delegarea sau detaşarea reprezintă modificări temporare ale contractului individual de muncă, având un scop diametral opus faţă de scopul agentului de muncă temporară.

A mai subliniat că sediul agentului de muncă temporară nu are relevanţă pentru activitatea lucrativă prestată efectiv de lucrătorii angajaţi ai agentului de muncă temporară, întrucât activitatea se desfăşoară la locul unde se desfăşoară misiunea de muncă temporară sub supravegherea şi conducerea utilizatorului, aşa cum este definit de art. 88 alin. (4) Codul muncii.

Faptul că O.G. nr. 25/2014 nu prevede o reglementare a condiţiilor de angajare a cetăţeanului străin în cadrul unei persoane juridice autorizate ca agent de muncă temporară se datorează faptului că agentul de muncă temporară este reglementat de Codul muncii, dispoziţiile H.G. nr. 1256/2011 şi cele ale Directivei 2008/104/CE, toate aceste ultime acte consacrând calitatea de angajator al agentului de muncă temporară.

Aşadar, nu poate fi primită afirmaţia că O.G. nr. 25/2014 ar avea caracter de lege specială faţă de actele normative amintite, din moment ce chiar O.G. nr. 25/2014 face referire la noţiunea de angajator.

În opinia recurentei-reclamante, interpretarea articolului 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014 în sensul că nu agentul de muncă temporară ar trebui să obţină avizul de angajare, ci utilizatorul este cel care trebuie să obţină avizul de angajare, este de natură să lipsească de obiect dispoziţiile legale privind agentul de muncă temporară, fiind lipsite de scop atât legislaţia internă cu rang mai mare decât ordonanţa guvernamentală, respectiv Legea organică nr. 53/2003 privind Codul muncii, cât şi dispoziţiile dreptului UE prevăzute de Directiva 2008/104/CE.

Mai mult, impunerea obligaţiei agentului de muncă temporară să presteze el activitatea pentru care cere avizul de angajare, lipseşte din nou scopul pentru care agentul de muncă temporară a fost reglementat respectiv, punerea la dispoziţia unor întreprinderi utilizatoare a forţei de muncă pentru a lucra cu titlu temporar sub supravegherea şi conducerea acestora.

Concluzionând, a apreciat că agentul de muncă temporară este considerat angajator potrivit dispoziţiilor legale în vigoare amintite şi că avizul de angajare trebuie obţinut de acesta, nu de societatea comercială sau persoana fizică pentru care salariatul temporar va lucra efectiv. Mai mult, H.G. nr. 1256/2011 prevede posibilitatea angajatorului agent de muncă temporară de a angaja cetăţeni străini sau apatrizi, iar în soluţionarea cererilor de eliberare a avizului de angajare, Inspectoratul General pentru Imigrări nu trebuie să se limiteze la aplicarea doar a dispoziţiilor O.G. nr. 25/2014, ci trebuie să coroboreze aceste dispoziţii cu celelalte acte normative aplicabile în materia angajării cetăţenilor străini la angajatorii care sunt autorizaţi ca agent de muncă temporară, respectiv Codul muncii, H.G. nr. 1256/2011 şi Directiva 2008/104/CE.

Nu în ultimul rând, a mai arătat că, în ce priveşte noile modificări ale O.G. nr. 25/2014 introduse prin Legea nr. 28/2024, contrar motivării instanţei, acestea nu se aflau în vigoare la data introducerii contestaţiei, ca atare nu pot fi aplicate retroactiv.

De asemenea, recurenta-reclamantă a mai arătat că norma legală nu prevede sub nicio formă ca acele activităţi autorizate să se desfăşoare la sediul declarat sau la un anumit punct de lucru al solicitantului, pentru a putea obţine avizul de muncă, ci practic oriunde pe teritoriul României.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, a susţinut că interpretarea art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014 propusă de recurentă este una eronată, întrucât, din interpretarea gramaticală a textului legal, rezultă că norma juridică se referă la ipoteza în care persoana realizează în concret activităţi materiale compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă, deci realizează efectiv prestaţiile caracteristice activităţii autorizate pentru care solicită avizul de angajare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 28 iunie 2024, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 22 octombrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Încheierea de suspendare a judecării recursului

Prin încheierea din 22 octombrie 2024, Înalta Curte a dispus suspendarea judecării recursului declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (4) C. proc. civ., până la publicarea deciziei ce se va pronunţa de către Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, urmare a sesizării instanţei învestite cu soluţionarea dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Completului de judecată nr. 9 din cadrul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

7. Reluarea judecăţii recursului

La termenul din 17 iunie 2025, Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele pentru care s-a dispus măsura suspendării judecăţii cauzei, a repus cauza pe rol.

8. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 al prezentei decizii, în temeiul prevederilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, reclamanta A. S.R.L. a dedus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ refuzul nejustificat de eliberare a avizului de angajare pentru cetăţeanul străin B., cetăţean al statului Nepal.

În motivarea refuzului, autoritatea emitentă a făcut referire la neîndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) şi art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014, întrucât din verificările efectuate a rezultat că societatea nu se identifică la sediul social şi nu desfăşoară efectiv activităţi compatibile cu funcţia pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului, nu există puncte de lucru. Totodată, s-a reţinut că reclamanta a prezentat taxa de aviz achitată de către altă societate, respectiv A. S.R.L.

Prin sentinţa recurată, s-a constatat că refuzul pârâtului de emitere a avizului de angajare respectă dispoziţiile O.G. nr. 25/2014, fiind justificat de neîndeplinirea condiţiei prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) din acest act normativ, reclamanta reiterând aspecte prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca nefondate.

Criticile formulate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, sunt nefondate.

Din interpretarea gramaticală a textului legal conţinut de art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, întemeiată pe expresia "desfăşoară", rezultă că norma juridică se referă la ipoteza în care persoana realizează în concret activităţi materiale compatibile cu funcţia pentru care se solicită încadrarea în muncă, deci, realizează efectiv prestaţiile caracteristice activităţii autorizate pentru care solicită avizele de angajare.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, împrejurarea că societatea are înscris în certificatul de înregistrare la ONRC codul CAEN care permite juridic desfăşurarea unei activităţi nu este suficientă pentru a realiza ipoteza normei legale, întrucât aceasta include şi o prestaţie materială, respectiv desfăşurarea efectivă a activităţii autorizate.

Sfera noţiunii "a desfăşura o activitate" este diferită de cea identificată prin sintagma "a avea în obiectul de activitate un anumit cod CAEN", prima reprezentând efectuarea unor acte materiale, iar a doua înscrierea în documentele constituite a unor denumiri şi simboluri şi are doar semnificaţia unei condiţii juridice pentru îndeplinirea legală a celei dintâi.

Faptul că cetăţenii străini, pentru care se solicită eliberarea avizelor de angajare, lucrează în cadrul altor societăţi, în baza contractelor de prestări servicii, încheiate de recurenta-reclamantă cu aceste societăţi nu face să fie îndeplinită condiţia desfăşurării efective a activităţi autorizate.

În acest context, recurenta-reclamantă trebuia să facă dovada că desfăşoară efectiv activitatea pentru care cere emiterea avizului de muncă pentru cetăţeanul străin, respectiv activitatea autorizată Cod CAEN 2562, simpla existenţă a codurilor CAEN corespunzătoare în documentele constitutive şi în certificatul de înregistrare la ONRC nefiind suficientă.

Prin urmare, din moment ce nu s-a dovedit că recurenta-reclamantă desfăşoară pe teritoriul României activităţi compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, Înalta Curte concluzionează că este justificat refuzul eliberării avizului de angajare, raportat la neîndeplinirea cerinţei stipulate la art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014.

Este adevărat că, potrivit dispoziţiilor art. 6 din O.G. nr. 25/2014, dovada condiţiei generale prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanţă se efectuează, în primul rând, prin depunerea certificatului de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerţului, însă aceasta nu semnifică faptul că este suficientă autorizarea unei activităţi în evidenţele ONRC pentru a se considera întrunită condiţia legală, raportat la conţinutul normei juridice care prevede în mod expres cerinţa desfăşurării efective a acestei activităţi.

În acest sens, şi prevederile art. 28 alin. (2) din O.G. nr. 25/2014 dispun că, ulterior depunerii documentaţiei de către persoana juridică, structura de imigrări poate efectua verificări suplimentare pentru a constata îndeplinirea condiţiilor pentru obţinerea avizului de angajare, inclusiv a cerinţei de la art. 4 alin. (2) lit. a), tocmai pentru a se evita orice suspiciuni de migraţie ilegală şi pentru a se stabili cu certitudine că nevoia de forţă de muncă aparţine, într-adevăr, solicitantului avizului de angajare.

Această interpretare este confirmată şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie care, ulterior pronunţării sentinţei recurate, a intervenit, printr-o hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţând Decizia nr. 62 din 24 februarie 2025, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 252 din 24 martie 2025 prin care a stabilit că:

"În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) lit. a), coroborate cu cele ale art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, cu modificările şi completările ulterioare, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 28/2024, pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul străinilor, stabileşte că:

Pentru îndeplinirea condiţiei prevăzute de aceste dispoziţii în vederea eliberării avizului de angajare, nu este suficientă înscrierea, în certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerţului ori certificatul de înscriere în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, a codurilor CAEN aferente activităţilor compatibile cu funcţia pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului, fiind necesară şi desfăşurarea efectivă de către angajator a activităţii compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului.".

Relevante pentru cauză de faţă, prin raportare la susţinerile recurentei-reclamante în sensul că activitatea ar putea fi desfăşurată prin intermediul unor colaboratori sau subcontractori sunt cele reţinute în par. 53 din decizie:

"53. În concluzie, se apreciază că dispoziţiile art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 impun ca activitatea pe care angajatorul o va desfăşura să se identifice cu una dintre activităţile înscrise în obiectul de aactivitate al angajatorului potrivit certificatului de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerţului ori certificatului de înscriere în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, precum şi suplimentar ca angajatorul să desfăşoare, deja, în mod efectiv activitatea respectivă. Corelativ, condiţia nu se verifică în ipoteza în care titularul cererii de avizare desfăşoară activitatea, ci o altă persoană juridică cu care aceasta se află în raporturi contractuale."

Cu alte cuvinte, titularul cererii de avizare este cel care trebuie să desfăşoare propriu zis activitatea, prin intermediul propriilor săi angajaţi, prestarea activităţii de către colaboratori sau subcontractori ai recurentei-reclamante nefiind de natură să întrunească condiţiile legale.

În consecinţă, aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, refuzul intimatului-pârât de emitere a avizului de angajare respectă dispoziţiile O.G. nr. 25/2014, fiind justificat de neîndeplinirea condiţiei prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) din acest act normativ, la acest moment maniera de interpretare a acestor norme de drept material fiind statuată cu caracter obligatoriu şi de Decizia nr. 62 din 24 februarie 2025 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

În concluzie, se constată că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 211 din data de 21 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 iunie 2025.