State liability for pension deductions under unconstitutional emergency ordinance and the Government's status as the liable entity

Şedinţa publică din data de 18 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la această instanţă la data de 20.12.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A. şi B. au chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Apărării Naţionale, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat reclamanţilor prin punerea în aplicare, începând cu data de 11anuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021; obligarea pârâţilor la plata către reclamanţi a despăgubirilor reprezentând sume egale cu sumele reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensiile reclamanţilor, reţineri făcute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din ceea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia fiecărui reclamant si până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei; obligarea pârâţilor la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului; obligarea pârâţilor la emiterea unul act administrativ prin care să dispună încetarea reţinerilor din pensiile reclamanţilor a contribuţiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru flecare drept de pensie, începând cu data pronunţării hotărârii; cu cheltuieli de judecată ocazionate de judecarea prezentai cauze.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 803 din data de 05.05.2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea în contradictoriu cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Apărării Naţionale, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

A admis în parte cererea de chemare în judecată şi a obligat pârâtul la actualizarea cu indicele de inflaţie a drepturilor recunoscute reclamanţilor prin O.U.G. nr. 4/2023, precum şi la plata către reclamanţi a dobânzii legale aferente drepturilor recunoscute prin O.U.G. nr. 4/2023, de la data scadenţei până la data plăţii efective.

Respinge, în rest, cererea ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. .803 din data de 05.05.2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Prima critică vizează faptul că instanţa a admis o acţiune cu caracter exclusiv patrimonial, fără ca aceasta să fie însoţită de o cerere principală specifică contenciosului administrativ, respectiv anularea unui act administrativ emis în temeiul ordonanţelor declarate neconstituţionale. Or, potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acţiunea în despăgubiri trebuie să fie subsecventă unei cereri de anulare a unui act administrativ sau de obligare a autorităţii la emiterea unui act ori la efectuarea unei operaţiuni administrative. În speţă, lipsa unui astfel de act administrativ subsecvent emis în temeiul ordonanţelor declarate neconstituţionale face inadmisibilă acţiunea, întrucât nu este îndeplinită condiţia existenţei unui raport de cauzalitate directă între un act administrativ concret şi prejudiciul pretins.

A doua critică vizează greşita reţinere de către instanţă a răspunderii civile delictuale a Guvernului României. Instanţa a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile răspunderii delictuale, fără a analiza dacă autoritatea pârâtă are calitatea de autor al faptei ilicite şi dacă există o legătură de cauzalitate între conduita acesteia şi prejudiciul invocat. În realitate, sumele reţinute din pensiile reclamanţilor cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate au fost operate de către casele teritoriale de pensii, entităţi distincte de Guvernul României, în cadrul raporturilor de asigurări sociale. Astfel, obligaţia de restituire a sumelor reţinute revine acestor entităţi, iar nu Guvernului, care nu are atribuţii în calcularea sau reţinerea contribuţiilor din pensii. În consecinţă, nu poate fi angajată răspunderea delictuală a Guvernului în absenţa unei fapte proprii ilicite şi a unei legături de cauzalitate directe între conduita sa şi prejudiciul pretins.

A treia critică priveşte lipsa capacităţii juridice civile şi, implicit, a calităţii procesuale pasive a Guvernului României în litigiile care nu privesc legalitatea actelor administrative emise de acesta. Guvernul, în calitate de organ colegial al administraţiei publice centrale, are o capacitate juridică specială de drept public, limitată la exercitarea atribuţiilor conferite de Constituţie şi de actele normative de organizare şi funcţionare. În lipsa unei dispoziţii exprese care să confere Guvernului calitatea de subiect de drept civil, acesta nu poate fi obligat la plata unor despăgubiri cu caracter patrimonial în afara sferei sale de competenţă administrativă. În acest sens, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a statuat constant că Guvernul nu are personalitate juridică civilă şi nu poate fi subiect al unor raporturi juridice de drept privat.

În plus, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a reglementat expres procedura de restituire a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate reţinute în temeiul normelor declarate neconstituţionale, stabilind competenţa exclusivă a caselor teritoriale şi sectoriale de pensii, precum şi a altor entităţi plătitoare de pensii, de a efectua restituirea sumelor respective. În aceste condiţii, cererea reclamanţilor a rămas fără obiect, întrucât actul normativ a intervenit ulterior introducerii acţiunii şi a reglementat în mod expres modalitatea de reparare a prejudiciului invocat. Menţinerea hotărârii atacate ar conduce la o dublă reparare a aceluiaşi prejudiciu, ceea ce este inadmisibil în drept.

În concluzie, Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile nr. 803/05.05.2023 şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu există o faptă ilicită imputabilă Guvernului, iar competenţa de soluţionare a cererii aparţine instanţelor specializate în materia asigurărilor sociale.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii au susţinut existenţa unei vătămări în drepturile şi interesele lor legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01 februarie 2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamanţilor este neîntemeiată în ceea ce priveşte sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede şi actualizarea sumelor restituite cu rata inflaţiei şi nici plata dobânzii legale aferente, a admis acţiunea, a obligat pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

Analizând criticile formulate în recurs de pârâtul Guvernul României, circumscrise motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, la neîndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale, la lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului, la lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii şi la rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, sentinţa pronunţată de prima instanţă fiind corectă şi legală.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare, posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

În acest sens, instanţa de recurs are în vedere că acţiunea de faţă are ca obiect, în condiţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională.

Odată declarată neconstituţională, fie pentru aspecte de constituţionalitate extrinsecă, legate de procedura de adoptare a actului, fie pentru aspecte de constituţionalitate intrinsecă, legate de conţinutul normativ al actului, în procedura de la art. 9 din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios nu poate face propria verificare şi să constate, dimpotrivă, că emiterea ordonanţei s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor din Constituţia României, deoarece instanţele de judecată nu au competenţa funcţională de a verifica respectarea Constituţiei de către actele normative şi administrative normative, aşa cum sunt ordonanţele de Guvern.

Dimpotrivă, odată constatat "ilicitul constituţional" printr-o decizie a Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiţia angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârşirea faptei ilicite. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamanţii.

Referitor la pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamanţi în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Cum pretenţiile reclamanţilor nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

În ceea ce priveşte argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantei sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri, faptul că reţinerile din pensii, păgubitoare pentru reclamanţi, au fost efectuate de casa judeţeană de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiilor ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamanţi şi casele judeţene de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case teritoriale de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Înalta Curte mai reţine că pretenţiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale şi a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflaţie (prima instanţă respingând ca rămas fără obiect capătul de cerere privind obligarea pârâtului la restituirea către reclamanţi a sumelor reţinute din pensie). Astfel fiind, obligaţia de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor judeţene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi, pe de altă parte, în lipsirea reclamanţilor de folosinţa sumelor solicitate (dobânda legală), aparţinând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamanţilor, printr-un act normativ neconstituţional, a obligaţiei de plată a unei contribuţii.

În concluzie, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorii raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamanţi prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei nr. 803/2023 din 5 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.