Challenge to Public Domain Atestation of Parish Cemetery: Applicability of Contestation Deadlines and Procedural Capacity Exceptions in Administrative Litigation

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Cadrul procesual

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomiţa sub nr. x/2022, la data de 15.11.2022, reclamanta Parohia Amara a chemat în judecată pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială (U.A.T.) Oraşul Amara, prin Primar, Consiliul Local al Oraşului Amara şi Guvernul României, solicitând:

- anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 24 adoptată la data de 30.05.2001, cu completările şi modificările ulterioare, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşului Amara, în sensul în sensul eliminării poziţiei prin care s-a introdus în domeniul public al comunei (actualmente oraş) Amara terenul cu destinaţie cimitir, având cod de clasificare 1.6.2.;

- anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, anexa nr. 9, în ceea ce priveşte poziţia cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Amara a cimitirului Parohiei Amara.

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest proces.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1351 din data de 08.08.2024, instanţa de fond a respins ca neîntemeiate excepţia inadmisibilităţii şi excepţia tardivităţii cererii, invocate de pârâta UAT Oraş Amara, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia Amara, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială - Oraş Amara, Consiliul Local Amara şi Guvernul României.

A anulat în parte HCL Amara nr. 24/03.05.2001, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşului Amara, în sensul eliminării din cuprinsul acesteia a poziţiei prin care s-a introdus în domeniul public al oraşului Amara terenul cu destinaţia de cimitir.

A anulat în parte H.G. nr. 1353/2001 - Anexa 9 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Amara în ceea ce priveşte poziţia prin care s-a atestat apartenenţa la domeniul public al oraşului Amara a terenului cu destinaţia de cimitir.

A obligat pârâţii UAT Amara şi Consiliul Local al UAT Amara să achite reclamantei suma de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

A obligat pârâtul Guvernul României să achite reclamantei suma de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs Unitatea Administrativ Teritorială - Oraş Amara şi Guvernul României.

3.1. Cererea de recurs a pârâtei Unitatea Administrativ Teritorială - Oraş Amara, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi în rejudecare respingerea, în principal ca tardiv formulată, iar în subsidiar ca neintemeiată acţiunea formulată de reclamanta Parohia Amara.

În motivarea recursului, a arătat că întelege să invoce dispoziţiile art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., întrucât consideră că instanţa de fond a constatat netemeinicia excepţiei tardivităţii cererii de chemare în judecată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 şi art. 49 alin. (1) şi (2) din Legea 215/2001.

Susţine recurenta că, dacă instanţa de fond ar fi analizat documentele depuse la dosarul cauzei, în sustinerea excepţiei, ar fi constatat ca acţiunea reclamantei privind anularea actului administrativ, a fost promovată cu încălcarea termenului de decadere de 1 an de la data aducerii la cunoştinţa publică a actului administativ contestat.

Mai susţine recurenta că instanta de fond a ignorat şi nu s-a pronunţat asupra tuturor probelor invocate de pârâtă în întâmpinare, probe care dovedeau că suprafaţa de teren de 29.706 mp teren cu destinaţie "cimitir", a fost întabulata la Oficiu de Cadastru şi Publicitate Imobiliară ca bun aparţinand domeniului public al oraşului Amara cu nr. cadastral x.

Un alt motiv pentru care solicită casarea sentintei civile nr. 1351 din 08 august 2024, este faptul că, deşi instanţa de fond a reţinut că în cuprinsul listei de inventariere a terenurilor propietatea parohiei Amara, la data de 31.10.2969, aceasta parohie figura cu un cimitir în comuna Amara în suprafata de 1 ha, dobandit prin împropietarire, în anul 1882, şi cu un cimitir în satul Motalva, în suprafaţă de 0,5 ha, dobândit în 1898, aceasta a eliminat din cuprinsul inventarului domeniului public al UAT Amara poziţia prin care s-a introdus în domeniul public al oraşului Amara terenul cu destinaţia cimitir, dat fiind faptul că suprafata cimitirului orasenesc Amara este de 29.706 mp.

Acest teren în suprafata de 1 ha reprezentand cimitir în comuna Amara şi 0,5 ha reprezentand cimitir în satul Motalva, a facut obiectul cererilor de reconsitiuire a dreptului de propietate fiind eliberat Titlul de propietate nr. x.

3.2. Cererea de recurs a pârâtei Guvernul României

Împotriva sentinţei de fond, a formulat recurs şi pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a hotărârii recurate şi, în rejudecare, să dispună, respingerea, în întregime, a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

1. Printr-o primă critică, recurentul-pârât susţine că, în contextul lipsei plângerii prealabile formulată faţă de pârâtul Guvernul României, instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, făcând aplicabile dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă la Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea şi a acestui act normativ.

Or, potrivit art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, formularea plângerii prealabile reprezintă o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, condiţie ce se impune a fi respectată şi de terţul ce se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, caz în care plângerea trebuie introdusă în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului, iar pentru motive temeinice putând fi introdusă şi peste acest termen, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului.

Arată recurentul-pârât Guvernul României că, în ceea ce priveşte natura juridică a actelor a căror anulare parţială se solicită, Hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, aspect învederat chiar de către reclamantă şi reţinut de instanţa fondului, în timp ce hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii este doar o operaţiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului nu are aşadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. (2) alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu reclamanta ar fi trebuit ca, înainte de a promova acţiunea de faţă, în anularea H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului Guvernul României cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii de consiliu local ce a stat la baza adoptării Hotărârii de Guvern, ca operaţiune administrativă premergătoare, nu este de natură a suplini omisiunea de a solicita emitentului actului administrativ atacat revocarea acestuia şi care se traduce, astfel, într-un fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ.

Apreciază recurentul-pârât că actul administrativ nu intră în circuitul civil prin simpla sa adoptare ori comunicare ori producere de efecte juridice, căci aceasta ar însemna să se lipsească în totalitate de conţinut regula revocabilitălii, ci, mai mult decât atât, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca în baza sa să se incheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă. Doar într-o atare situatie eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în temeiul său de terţe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului şi, pentru protejarea cărora, se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilităţii şi posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegate, doar prin intermediul instantei de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanţa fiind garantul faptului că drepturile teriilor vor fi deopotrivă avute în vedere şi puse în balanlă cu necesitatea restabilirii legalitălii.

În prezenta speţă, deşi afirmă incidenta situaţiei de excepţie la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil şi producerea de efecte juridice, reclamanta nu demonstrează şi, cu atât mai puţin, nu dovedeşte că, în baza H.G. nr. 1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terţe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul litigios, ci are în vedere pur şi simplu adoptarea actului şi publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, aşa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativităţii procedurii prealabile.

2. O a doua critică, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. priveşte greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât între Guvernul României şi reclamantă nu există vreun raport juridic de drept material care, prin cerere, să poată fi transpus într-un raport de drept procesual.

În ceea ce priveşte soluţia de anulare parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomita precum şi al municipiilor, si comunelor din judeţului Ialomita - Anexa 9, apreciază că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu încălcarea/apticarea gresită a legii.

Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa, este temeinică şi legală şi a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Administraţiei Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura judeţului Ialomiţa şi Consiliul judeţean Ialomiţa, organele de specialitate ale administraţiei publice centrale cu atribuţii şi competenţe în domeniul administraţiei publice locale şi al iniţierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competenţă.

În ceea ce priveşte cimitirul aflat în administrarea Consiliului Local Amara, învederează faptul că, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, republicată, autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate. De asemenea, cimitirele comunale, orăşeneşti sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Analizarea, respectiv cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deţine imobilele în discuţie este de competenţa instanţelor de drept comun. Instanţa de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia şi a normelor de competenţă conferite de lege emitentului actului.

Concluzionând, solicită admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata reclamantă Parohia Amara a formulat întâmpinare la recursul Guvernului României, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului Guvernului României pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

Parohia Amara a formulat întâmpinare şi la recursul declarat de UAT Amara, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

De aseemena, Guvernului României a depus întâmpinare, prin care solicită admiterea recursului recurentei UAT Oraş Amara.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta Parohia Amara a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local al Oraşului Amara nr. 24 adoptată la data de 30.05.2001 şi a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr. 9, în ceea ce priveşte poziţia cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Amara a cimitirului Parohiei Amara.

Soluţionând cauza, curtea de apel a respins excepţia inadmisibilităţii şi pe ce a tardivităţii acţiunii iar pe fondul cererii a admis cererea de chemare în judecată, reţinând că doar H.G. nr. 1353/2001, Anexa 9 are natura juridică de act administrativ, în vreme ce HCL nr. 24/03.05.2021, reprezintă doar o operaţiune administrativă prealabilă adoptării actului reprezentat de hotărârea de Guvern.

În raport de această delimitare a celor două acte contestate, instanţa de fond, în soluţionarea excepţiei tardivităţii cererii, a reţinut că, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legalitatea operaţiunilor administrative ce au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern se poate analiza doar în contextul analizării legalităţii H.G. nr. 1353/2001, astfel că este lipsit de relevanţă momentul la care reclamanta a luat cunoştinţă de HCL Amara nr. 24/03.05.2001 relevanţă având momentul la care reclamanta a luat la cunoştinţă despre conţinutul legalităţii H.G. nr. 1353/2001.

Instanţa de fond a apreciat că termenul de formulare a acţiunii a început să curgă din cursul anului 2022, astfel că, prin raportare la data depunerii cererii de chemare în judecată, respectiv 11.11.2022, cererea nu a fost depusă tardiv.

Pe fondul cauzei, instanţa de fond a reţinut că existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa, Curtea, reţinând în esenţă că, în cauză, din probele administrate nu a rezultat că pârâta UAT Amara a dobândit dreptul de proprietate asupra terenului cu destinaţie de cimitir printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietăţii.

2.2. Guvernul României, prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., critică soluţia instanţei de fond atât în ce priveşte soluţia asupra excepţiei lipsei capacităţii de folosinţă cât şi în ce priveşte soluţia pe fondul cauzei.

De asemenea, susţine caracterul inadmisibil al cererii, dat fiind lipsa plângerii prealabile.

Înalta Curte reţine că, pârâtul Guvernul României a invocat în faţa instanţei de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestuia, raportat la cererea de anulare parţială a HCL Amara nr. 24/03.05.2021.

Analizând sentinţa recurată, Înalta Curte constată că, instanţa de fond nu a analizat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive omiţând să se pronunţe asupra acesteia, fiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ce priveşte critica privind inadmisibilitatea cererii în anulare pentru lipsa plângerii prealabile, Înalta Curte constată caracterul ei inadmisibil dat fiind că recurentul nu a invocat această excepţie în faţa instanţei de fond.

2.3. Prin recursul său, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., UAT Amara a criticat soluţia privind excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată în raport de art. 49 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004, arătând că din documentele deţinute în arhiva (cererea nr. x/2005 formulata de preotul A. şi Dispoziţia primarului nr. 146/2014 privind numirea Comisiei de inventariere a locurilor de veci din cimitir, însoţită de adresa de înaintare nr. x/2014 formulata către Parohia Amara I), reiese ca reclamantă ştia de existenţa actului administrativ a cărui anulare o cere şi ca a solicitat anularea HCL Amara nr. 24/03.05.2001 cu depăşirea termenului legal.

Instanţa de fond a respins excepţia şi a reţinut că deşi H.G. nr. 1353/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 205/26.03.2002, nu acesta reprezintă momentul luării la cunoştinţă de către reclamantă a situaţiei juridice a bunului ce formează obiectul acţiunii de faţă, din moment ce anexele, care conţineau individualizarea bunului din domeniul public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa, nu au fost publicate odată cu corpul hotărârii de guvern, ci ulterior, în cadrul Monitorului Oficial nr. 205bis din 26.03.2002, publicaţie care nu se distribuie în cadrul abonamentului, ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei.

Instanţa de fond a reţinut că nu se poate prezuma, în mod rezonabil, că actul respectiv a ajuns la cunoştinţa publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conţinutul acestuia, simpla consultare a Monitorului Oficial, partea I, nefiind suficientă pentru a se lua la cunoştinţă despre conţinutul efectiv al inventarului bunurilor proprietate publică a căror atestare s-a realizat prin respectiva hotărâre de guvern.

În ce priveşte această critică, Înalta Curte reţine că UAT Oraş Amara învocă depăşirea termenul de 1 an calculat din anul 2005, când a fost depusă o cerere la arhiva instituţiei, din care rezultă că a luat cunoştinţă de cele două acte sau calculat din anul 2014 când preotul Parohiei Amara a făcut parte din comisia de inventariere a locurilor de veci, ocazie cu care stia că va fi emisă o hotărâre a Consiliului Local Amara şi că va urma emiterea şi unei hotărâri de guvern.

Analizând sentinţa recurată, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra tuturor probelor, atunci când a ajuns la concluzia că reclamanta a luat la cunoştinţă de Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, abia în anul 2022.

De asemena, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a reţinut că reclamanta a luat la cunoştinţă de Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, în cursul anul 2022, aceasta nu a identificat o dată mai exactă, dat fiind că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, regula este că termenul de contestare este de 6 luni de la luarea la cunoştinţă.

Termenul de cel mult 1 an de la luarea la cunoştinţă, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se aplică doar în cazul existenţei unor motive temeinice, pe care reclamanta trebuie să le dovedească.

Curtea constată că este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Având în vedere considerentele arătate pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond ocazie cu care instanţa de fond va analiza excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Guvernul României, va analiza excepţia tardivităţii în raport de toate documentele aflate la dosarul de fond şi de recurs şi va stabili data certă a luării la cunoştinţă despre conţinutul hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 şi a HCL Amara nr. 24/03.05.2001.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte reţine că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate prin cererile de recurs, ale Unităţii Administrativ Teritoriale Oraş Amara, prin primar şi Guvernul României, acestea urmând a fi avute în vedere de către judecătorul fondului în rejudecare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursurile, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentele-pârâte Unitatea Administrativ Teritorială-Oraş Amara şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 1351 din 8 august 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 iunie 2025.