Admissibility of administrative action challenging unjustified refusal to list reimbursable medication and exemption from prealable complaint for administrative acts in natura

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24.07.2024 pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale:

- în principal, obligarea acestora la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicaţia terapeutică adenocarcinom gastric stadiul IV;

- în subsidiar, obligarea pârâtei Agenţia Naţională a Medicamentului a Dispozitivelor Medicale din România la evaluarea medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru includerea acestuia în Lista medicamentelor compensate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008 şi pentru indicaţia terapeutică adenocarcinom gastric stadiul IV.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 260/F-CONT din 29 octombrie 2024, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii prin întâmpinare;

A respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătăţii şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 260/F-CONT din 29 octombrie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurenta-reclamantă A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea recursului arată că în raport cu prevederile art. 1, art. 2 alin. (2), art. 7 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care se contestă refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, nu este obligatorie formularea plângerii prealabile.

Precizează că plângerea prealabilă este instituită pentru acele situaţii în care vătămarea este invocată printr-un act administrativ propriu-zis, nu prin acte administrative asimilate, cum sunt refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Consideră că întrucât obiectul prezentei cereri nu îl constituie anularea unui act administrativ, exceptia inadmisibilităţii este nefondată, iar pe de altă parte, conform prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Invocă jurisprudenţa la nivel naţional şi consideră că refuzul autorităţilor pârâte de a da curs cererii sale a fost exprimat şi în faţa instanţei de fond, prin întâmpinările depuse.

4. Apărările formulate în recurs

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare şi pentru netimbrare.

Pe fond, solicită respingerea recursului ca neîntemeiat, apreciind că instanţa de fond a soluţionat în mod corect cauza în baza excepţiei inadmisibilităţii.

4.2. Intimata-pârâtă Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Pe fond, solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală.

4.3. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar pe fond, solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, apreciind că prima instanţă a admis în mod corect excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

4.4. Intimata-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinare prin care invocă excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare.

De asemenea, solicită menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 27 martie 2025, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 iunie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta, având în vedere situaţia sa medicală, a solicitat obligarea pârâţilor la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pentru indicaţia terapeutică adenocarcinom gastric stadiul IV.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri (...)". Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

Înalta Curte constată că sintagma "procedură prealabilă" vizează, în acest context, condiţia depunerii unei cereri în legătură cu care se invocă pretinsul refuz nejustificat, iar nu recursul graţios prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, nu se poate reţine inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată din perspectiva neparcurgerii procedurii prealabile constând în solicitarea adresată autorităţii pârâte de revocare a actului administrativ vătămător, întrucât procedura prealabilă vizează un act administrativ tipic, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pe când în speţă se află în discuţie un act administrativ asimilat, constând în refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, definit de art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În acest din urmă caz, procedura prealabilă se referă la depunerea cererii administrative care să conţină solicitarea persoanei interesate adresate autorităţii competente, iar nu la recursul graţios formulat împotriva unui act administrativ considerat nelegal.

Pe de altă parte, neparcurgerea procedurii prealabile nu poate fi reţinută nici din perspectiva faptului că cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale, a fost soluţionată în dosarul nr. x/2024, în care s-a solicitat obligarea pârâţilor la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond.

În respectivul dosar, instanţa de fond a admis cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale, pe care i-a obligat la asigurarea în favoarea reclamantei, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluţionarea cauzei pe calea dreptului comun.

Soluţia de mai sus a rămas definitivă prin decizia nr. 2546 din 14 mai 2025, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin care au fost respinse recursurile declarate de recurenţii-pârâţi, ca nefondate.

Prin urmare, nu se poate susţine cu suficient temei că în cauză nu ar fi fost îndeplinită procedura prealabilă, câtă vreme formularea unei acţiuni în instanţă ţine loc de procedură prealabilă, chiar şi în condiţiile în care este vorba de o acţiune formulată pe cale de ordonanţă preşedinţială, câtă vreme scopul acesteia este de a aduce la cunoştinţa intimaţilor-pârâţi pretenţiile formulate de partea reclamantă şi de a le da posibilitatea soluţionării aspectelor litigioase anterior introducerii litigiului pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Dincolo de acest aspect, se constata că, astfel cum rezultă şi din întâmpinările formulate de intimaţii-pârâţi în faţa instanţei de fond, aceştia au luat cunoştinţă de solicitările reclamantei şi au refuzat cererea acesteia de includere în listă a medicamentului solicitat sau, cel puţin de obligarea a Agenţiei Naţionale a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România de a proceda la evaluarea medicamentului în discuţie, astfel că la momentul de faţă nu se poate susţine cu suficient temei că intimaţii-pârâţi nu ar fi refuzat cererea recurentei-reclamante ori că nu au avut cunoştinţă de aceasta.

În aceste condiţii, instanţa de control judiciar constată că o eventuală admitere a excepţiei inadmisibilităţii ar avea un caracter exclusiv dilatoriu pentru reclamantă, raportat la natura specială a situaţiei factuale care a determinat conduita acesteia de a acţiona cu celeritate pentru prezervarea drepturilor sale.

Astfel, Înalta Curte constată că în acest mod, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, fiindu-i cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca cererea formulată pe cale de ordonanţă preşedinţială, reţinând că este îndeplinită condiţia privind formularea plângerii prealabile, acţiunea nefiind inadmisibilă.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 260/F-CONT din 29 octombrie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 260/F-CONT din 29 octombrie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.