Eligibility for veteran status under operational missions law and inadmissibility of preliminary reference for discrimination claims

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 16.06.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat instanţei să oblige pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la soluţionarea favorabilă a cererii prin care a solicitat emiterea actului administrativ corespunzător pentru conferirea calităţii de "veteran din teatrele de operaţii", conform dispoziţiilor art. 4 din Legea cu nr. 168/2020, obligarea la emiterea actului administrativ prin care să fie conferită reclamantului calitatea de "veteran din teatrele de operaţii" şi acordarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 168/2020 (art. 5, art. 12 alin. (1) lit. b), c), etc.) care decurg din calitatea de "veteran din teatrele de operaţii", începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 168/2020, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală penalizatoare, calculate de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1147 din 6 iunie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză

Recurentul-reclamant A. a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 1147 din 6 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, susţinând, în esenţă, următoarele:

Sentinţa civilă nr. 1147/06.06.2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti este nelegală, întrucât instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Instanţa de fond a apreciat eronat că dispoziţiile Legii nr. 168/2020 privind recunoaşterea meritelor personalului participant la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român nu se aplică magistraţilor şi personalului asimilat, limitând nejustificat sfera de aplicare a acestei legi doar la personalul din instituţiile de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională.

O asemenea interpretare formalistă conduce la o discriminare nejustificată între categorii de persoane aflate în situaţii identice sau cel puţin comparabile. Magistraţii şi experţii juridici trimişi în misiuni internaţionale, precum B. sau C., au participat efectiv la operaţiuni de menţinere a păcii şi consolidare a statului de drept, în aceleaşi condiţii de risc şi sub acelaşi mandat internaţional ca poliţiştii sau personalul civil din Ministerul Afacerilor Interne. Prin urmare, excluderea acestei categorii de la beneficiile Legii nr. 168/2020 reprezintă o diferenţă de tratament care nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă, contravenind principiului egalităţii consacrat de art. 16 din Constituţie, precum şi dispoziţiilor art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenţie.

Instanţa de fond a omis să aplice cu prioritate normele internaţionale privind interzicerea discriminării, conform art. 20 alin. (2) din Constituţie, care impune instanţelor să dea prevalenţă tratatelor internaţionale atunci când norma internă conduce la un tratament inegal. În consecinţă, interpretarea restrictivă a legii de către instanţa de fond contravine atât ordinii constituţionale interne, cât şi obligaţiilor asumate de statul român în cadrul Convenţiei CEDO.

Legea nr. 168/2020 nu conţine o limitare expresă privind categoria instituţională a persoanelor îndreptăţite, ci defineşte generic participarea la misiuni în afara teritoriului statului român sub egida organizaţiilor internaţionale. Scopul declarat al legii este acela de a recunoaşte meritele şi sacrificiile tuturor celor care au reprezentat România în astfel de misiuni, indiferent de statutul lor profesional. Prin urmare, interpretarea conformă cu scopul legii impune includerea şi a magistraţilor sau experţilor juridici care au desfăşurat activităţi similare în teatre de operaţiuni.

Aplicarea formală a criteriului apartenenţei instituţionale, în detrimentul criteriului material al naturii şi condiţiilor misiunii, încalcă principiul egalităţii în faţa legii şi creează o discriminare indirectă bazată pe statut profesional. Diferenţa de tratament nu se bazează pe o raţiune obiectivă şi rezonabilă, fiind astfel contrară atât Constituţiei României, cât şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, care sancţionează discriminarea între persoane aflate în situaţii comparabile fără un temei legitim.

Pentru aceste motive, se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei în sensul recunoaşterii calităţii de veteran din teatrele de operaţiuni şi acordării drepturilor prevăzute de Legea nr. 168/2020.

Recurentul-reclamant A. a solicitat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE), în temeiul art. 267 TFUE, în cadrul recursului său împotriva sentinţei nr. 1147 din 6 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin care i s-a respins cererea de recunoaştere a calităţii de "veteran din teatrele de operaţii" conform Legii nr. 168/2020.

Cauza are ca obiect discriminarea suferită de magistraţii şi personalul asimilat care au participat la misiuni internaţionale ale Uniunii Europene (B., C.), în raport cu poliţiştii, jandarmii şi personalul civil MAI care au desfăşurat aceleaşi activităţi, în aceleaşi condiţii şi în aceleaşi misiuni, dar beneficiază de calitatea de veteran potrivit Legii nr. 168/2020.

Recurfentul-reclamanta arată că instanţa de fond a refuzat să analizeze caracterul discriminatoriu al legii, apreciind că numai Curtea Constituţională ar putea face acest lucru. Or, această interpretare - susţine recurentul - contravine dreptului Uniunii Europene, care impune statelor membre să asigure acces efectiv la justiţie şi un remediu efectiv în cazurile de încălcare a principiilor egalităţii şi nediscriminării.

În susţinerea cererii de sesizare, recurentul arată că: misiunile UE în care a participat (B. şi C.) au fost stabilite prin hotărâri CSAT şi ordine MAI, îndeplinind condiţiile Legii 168/2020; în cadrul acestor misiuni, magistraţii au avut atribuţii identice cu poliţiştii şi jandarmii, fiind supuşi aceloraşi condiţii de risc şi restricţii; potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Deciziile nr. 949/2008 şi nr. 45/2018), prin detaşare magistraţii exercită atribuţiile funcţiei în care sunt detaşaţi, ceea ce justifică tratamentul egal cu ceilalţi participanţi la misiune; refuzul instanţelor de a analiza discriminarea şi de a aplica direct Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) echivalează cu negarea rolului constituţional al justiţiei ca garant al drepturilor fundamentale.

Prin urmare, recurentul-reclamant solicită CJUE să clarifice dacă dreptul Uniunii obligă instanţele naţionale să poată aplica direct CEDO şi principiul egalităţii de tratament, chiar şi atunci când discriminarea izvorăşte dintr-o dispoziţie legală naţională.

Întrebările preliminare formulate de recurentul-reclamant:

1. "Dacă în cadrul obligaţiei statului membru de a respecta principiile statului de drept şi drepturile omului, în special dreptul la egalitate şi non-discriminare, conform TUE şi TFUE, se înscrie şi necesitatea ca Statul Membru să garanteze ca instanţele naţionale să poată face aplicarea directă a Convenţiei Europene privind Drepturile Omului pentru a remedia efectiv o situaţie de discriminare generată de o dispoziţie legală naţională."

2. "Dacă în cadrul obligaţiei statului membru de a respecta principiile statului de drept şi dreptul la non-discriminare (care se înscrie între valorile fundamentale ale Uniunii), dispoziţiile TUE şi TFUE garantează ca instanţele naţionale să poată analiza şi remedia efectiv o situaţie de discriminare izvorâtă dintr-o dispoziţie legală."

3. "Dacă în cadrul obligaţiei statului membru de a respecta principiile statului de drept şi drepturile omului, în special al dreptului la egalitate şi non-discriminare, conform TUE şi TFUE, se înscrie şi necesitatea ca România să garanteze ca instanţele naţionale să poată remedia efectiv o situaţie de discriminare generată de o dispoziţie legală naţională, indiferent de eventuala existenţă şi a unor alte căi legale, cum ar fi sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate, dar a cărei soluţionare presupune trecerea a cel puţin trei-patru ani, timp în care situaţia de discriminare şi de încălcare a unui drept fundamental (şi prin asta a unei valori pe care se bazează însăşi Uniunea Europeană) se menţine."

4. "Dacă în cadrul obligaţiei statului membru de a respecta principiile statului de drept şi drepturile omului, în special dreptul la egalitate şi non-discriminare, dispoziţiile TUE şi TFUE privind statul de drept şi justiţia garantează că instanţele naţionale reprezintă o redută în sprijinul cetăţeanului, în demersul firesc al acestuia de valorificare şi apărare a drepturilor sale fundamentale (care reprezintă totodată şi valorile pe care se întemeiază Uniunea), şi că garantează că instanţele naţionale pot face aplicarea directă a Convenţiei Europene privind Drepturile Omului chiar şi într-o situaţie în care o situaţie de discriminare provine din dispoziţiile unei prevederi legale."

5. "Dacă în cadrul obligaţiei statului membru de a respecta principiile statului de drept şi drepturile omului, în special al dreptului la egalitate şi non-discriminare, dispoziţiile TUE şi TFUE privind statul de drept şi justiţia garantează ca cetăţenii să aibă parte de un proces echitabil şi un acces efectiv la instanţele naţionale pentru ca acestea să poată aplica în mod direct Convenţia Europeană privind Drepturile Omului şi să remedieze în mod efectiv o situaţie de discriminare şi încălcare a dreptului la un tratament egal, chiar dacă discriminarea provine din dispoziţiile unei prevederi legale."

Apărările formulate în cauză

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-reclamant a formulat note scrise, prin care a invocate puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 5763/29.10.2020 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII a conflicte de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2019.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, astfel cum a fost formulată, în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că este neîntemeiată, motiv pentru care o va respinge.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Astfel, procedura preliminară, reprezintă o formă de colaborare, constând în adresarea de către instanţele naţionale a unor întrebări preliminare organelor jurisdicţionale comunitare, în vederea interpretării tratatelor şi a normelor derivând din acestea.

Potrivit art. 92 alin. (1) din Regulamentul de procedură, Curtea Europeană de Justiţie se pronunţă prin ordonanţă motivată când: a) Curtea este în mod vădit necompetentă (adică obiectul întrebărilor nu intră în domeniul de aplicare a dreptului Uniunii, cu alte cuvinte litigiul este pur intern, deci Curtea nu are competenţa materială să se pronunţe); b) cererea preliminară este vădit inadmisibilă.

Prin urmare, pentru sesizarea C.J.U.E., în această procedură, este necesar ca întrebările adresate să fie pertinente pentru soluţionarea litigiului, adică să aibă legătură cu obiectul litigiului, iar normele europene a căror interpretare se solicită să fie relevante pentru soluţionarea cauzei, adică să se aplice în situaţia care face obiectul acesteia, astfel încât răspunsul Curţii de Justiţie să fie util pentru rezolvarea litigiului.

De asemenea, întrebarea ce se poate adresa de instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.

În cauza de faţă, recurentul-reclamant a solicitat recunoaşterea calităţii de "veteran din teatrele de operaţii", conform dispoziţiilor art. 4 din Legea cu nr. 168/2020, precum şi a drepturilor prevăzute de Legea cu nr. 168/2020 (art. 5, art. 12 alin. (1) lit. b), c), etc.) care decurg din această calitate, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 168/2020;

Analizând conţinutul întrebărilor preliminare propuse, se constată că acestea nu vizează interpretarea dreptului Uniunii Europene, ci modalitatea de aplicare a acestui drept la împrejurările speţei.

În concret, recurentul urmăreşte ca în speţă să se facă aplicarea dispoziţiilor legale internaţionale privind discriminarea, care au prioritate faţă de cele interne. Este invocată o omisiune legislativă, prin care se tinde la completarea dispoziţiei legale, în sensul extinderii aplicabilităţii Legii nr. 168/2020 şi altor categorii de personal, şi nu doar personalului instituţiilor din cadrul sistemului naţional de apărare, ordine publică şi securitate naţională.

Potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţia României "Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile". Însă art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului consacră protecţia împotriva discriminării în exercitarea drepturilor prevăzute în Convenţie, protecţie completată de art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenţie, care interzice într-un mod mai general discriminarea în exercitarea oricărui drept prevăzut de lege.

Recurentul-reclamantul nu a indicat nicio normă concretă de drept al Uniunii aplicabilă în materie de statut al personalului participant la misiuni civile ori militare, care ar necesita interpretare. Chestiunea ridicată priveşte exclusiv domeniul dreptului intern (Legea nr. 168/2020) şi raportul acesteia cu dispoziţiile constituţionale privind competenţele autorităţilor publice.

În concluzie, se constată că, în cauză, nu se pune problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare relevante speţei în discuţie.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Cu privire la motivele de recurs

Analizând recursul declarat de reclamant, Înalta Curte reţine că, anterior pronunţării prezentei decizii, între aceleaşi părţi, având acelaşi obiect şi aceeaşi cauză juridică, s-a pronunţat Decizia nr. 1453 din 13 martie 2024 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care s-a stabilit, cu autoritate de lucru judecat, că Ministerul Public nu are competenţa de a conferi calitatea de "veteran din teatrele de operaţii", întrucât nu face parte din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională.

În decizia menţionată, Înalta Curte a reţinut că:

"Legea nr. 168/2020, prin art. 4 alin. (3), atribuie exclusiv conducătorilor instituţiilor din cadrul sistemului de apărare, ordine publică şi securitate naţională competenţa de a conferi calitatea de veteran. Extinderea acestei competenţe prin interpretare asupra altor autorităţi, inclusiv Ministerul Public, ar echivala cu o completare a legii de către instanţă, inadmisibilă în ordinea de drept constituţională."

Totodată, aceeaşi decizie a stabilit că eventualele diferenţe de tratament juridic între categoriile de personal care au participat la aceleaşi misiuni internaţionale derivă din opţiunea legiuitorului, iar nu dintr-un act individual discriminatoriu, astfel încât acestea nu pot fi remediate pe calea contenciosului administrativ.

Având în vedere că între prezenta cauză şi cea soluţionată prin Decizia nr. 1453/2024 există identitate de părţi, obiect şi cauză juridică, operează autoritatea de lucru judecat, în sensul art. 430 şi art. 431 C. proc. civ.

Înalta Curte aminteşte că autoritatea de lucru judecat reprezintă o garanţie a stabilităţii raporturilor juridice şi a respectării principiului securităţii juridice, consacrat atât de art. 6 CEDO, cât şi de jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Prin urmare, rejudecarea aceleiaşi pretenţii, între aceleaşi părţi şi în temeiul aceloraşi dispoziţii legale, ar contraveni principiului res judicata pro veritate habetur şi ar lipsi de efect hotărârea judecătorească definitivă anterioară.

Faţă de această situaţie procesuală, şi reţinând că cererea de sesizare a CJUE este inadmisibilă, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va respinge acţiunea pentru autoritate de lucru judecat.

Cu privire la invocarea puterii de lucru judecat

Recurentul-reclamant a invocat, în notele scrise depuse la dosar, puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 5763/29.01.2020 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII a conflicte de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2019 ca temei pentru admiterea acţiunii.

Înalta Curte constată însă următoarele:

Litigiul anterior a avut un obiect diferit, respectiv obligarea pârâţilor Ministerul Justiţiei, Tribunalul Bucureşti şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la plata unor sume de bani în valută (diurnă) şi asigurarea menţinerii legăturii cu familia pe durata detaşării în străinătate. Obiectul prezentei cauze vizează conferirea calităţii de "veteran din teatrele de operaţii" şi drepturile aferente acesteia, reglementate de Legea nr. 168/2020.

Prin urmare, pretinsa putere de lucru judecat invocată de recurent nu poate produce efecte juridice în prezentul litigiu.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1147 din 6 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A. pentru autoritate de lucru judecat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2025.