Accessories to restitution of unconstitutional pension contributions: statutory interest and inflation indexation despite special restitution ordinance

Şedinţa publică din data de 6 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Reclamantele A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. şi L. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranţei Nationale şi Autorităţii Judecătoreşti (O.P.S.N.A.J), au formulat la data de 05.04.2022 acţiune prin intermediul căreia au solicitat obligarea pârâţilor, în solidar, la repararea prejudiciului ce le-a fost cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv:

- Obligarea pârâţilor, în solidar, la despăgubiri constând în plata unor sume egale cu sumele ce le-au fost reţinute din pensie începând cu luna ianuarie 2022, reţineri făcute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia fiecărui reclamant şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei.

- Obligarea pârâţilor, în solidar, la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate, potrivit prevederilor art. 1 alin. (3) şi art. 3 alin. (2) - alin. (4) din O.G. nr. 13/2011, începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Totodată, în temeiul art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 coroborat cu art. 9 alin. (1)-(2) din Legea nr. 554/2004, au solcitat sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstitutionalitate a dispoziţiilor art. XXIV punctele 11 - 14, 16 - 20 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-au introdus contribuţiile sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie si prevederi neconstituţionale în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (4) şi (6), art. 124 alin. (3), art. 139 alin. (1), art. 147 alin. (4) din Constituţia României.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 714 din 19 aprilie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia rămânerii fără obiect ca neîntemeiată.

A respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi CASAOPSNAJ ca neîntemeiate.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. şi L. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranţei Naţionale şi Autorităţii Judecătoreşti, astfel cum a fost precizată.

A obligat pârâtul Guvernul României la plata către fiecare reclamant a dobânzii legale începând cu luna ianuarie 2022, de la data reţinerii sumelor din pensia fiecărui reclamant, şi până la data achitării fiecărei tranşe lunare în temeiul O.U.G. nr. 4/2023, urmând ca fiecare tranşă restituită să fie actualizată cu indicele de inflaţie.

A respins în rest acţiunea astfel cum a fost precizată ca neîntemeiată.

A respins cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză

Guvernul României, în calitate de recurent-pârât, îşi întemeiază recursul în principal pe dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, arătând că acestea, ca normă specială, prevalează asupra regulilor de drept comun, dar face referire şi la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin hotărârea pronunţată, instanţa de fond a admis în parte acţiunea şi a dispus obligarea Guvernului României "la plata către fiecare reclamant a dobânzii legale începând cu luna ianuarie 2022, de la data reţinerii sumelor din pensia fiecărui reclamant, şi până la data achitării fiecărei tranşe lunare în temeiul O.U.G. nr. 4/2023, urmând ca fiecare tranşă restituită să fie actualizată cu indicele de inflaţie.".

Învederează recurentul-pârât instanţei de control judiciar că, la data pronunţării soluţiei, obiectul pretenţiilor deduse judecăţii fusese realizat şi că cererea intimatelor-reclamante trebuia respinsă în integralitate.

În acest sens, instanţa de fond în mod corect a reţinut că, în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 138 din 17 februarie 2023, fusese publicată Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 4/2023, sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie eşalonat, din oficiu, de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum şi de către casele de pensii sectoriale şi de către entităţile care plătesc venituri din pensii.

Prin urmare, fiind reglementate măsuri reparatorii printr-o normă legală specială, care prevede imperativ modalităţi concrete de punere în executare, stabilind termene, surse bugetare şi responsabilităţi precise ale autorităţilor publice cu atribuţii şi competenţe în domeniu, respectiv Casa Naţională de Pensii Publice şi casele teritoriale de pensii, precum şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, este evident că demersul judiciar al intimatelor-reclamante, în mod obiectiv, nu mai putea fi finalizat printr-o hotărâre judecătorească de obligare a Guvernului României la satisfacerea pretenţiilor deduse judecăţii, soluţia nefiind conformă cu legea specială.

Altfel spus, de la intrarea în vigoare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 4/2023, restituirea sumelor prevăzute de art. 1 din acest act normativ se poate realiza numai prin procedura specială şi în limitele stabilite expres de această lege.

În opinia recurentului-pârât, raportat la pretenţiile deduse judecăţii, prima instanţă avea obligaţia, iar nu facultatea, de a face aplicarea dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2023, întrucât legiuitorul a adoptat un act normativ special, în temeiul căruia asiguraţii, inclusiv intimatele-reclamante din prezenta cauză, au dreptul de a primi sumele reţinute din veniturile din pensii, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022, inclusiv.

Din acest punct de vedere, soluţia contestată prin prezenta cerere nu se conformează atribuţiilor constituţionale ale instanţei prevăzute de art. 124 alin. (1) din Constituţie, de a înfăptui justiţia "în numele legii".

Instanţele judecătoreşti nu au competenţa constituţională de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală, devenind astfel un legislator pozitiv, "misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective".

Reaminteşte recurentul-pârât că instanţele judecătoreşti nu se pot substitui legiuitorului pentru adăugarea unor noi prevederi celor deja existente, întrucât ar fi încălcate dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţia României, republicată, care stabilesc că unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul României. Pentru aceleaşi considerente, nu este admis nici ca prin interpretarea normelor juridice instanţele judecătoreşti să adauge consecinţe contrare legii.

În aceste condiţii, recurentul-pârât solicită instanţei de control judiciar să observe că în mod nelegal instanţa de fond a stabilit, implicit şi o altă sursă bugetară pentru plata sumelor solicitate de intimatele-reclamante, deşi art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 4/2023 prevede că plata "se face prin diminuarea veniturilor bugetului Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi se evidenţiază la o poziţie distinctă de venituri bugetare".

Or, întotdeauna concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială.

Pe de altă parte, susţine recurentul-pârât că cererea privind actualizarea sumelor restituite se impunea a fi respinsă întrucât Decizia Curţii Constituţionale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 produce efecte pentru viitor.

Raporturile juridice stabilite între asigurat şi stat în legătură cu contribuţiile la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate deja reţinute până la data publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 constituie facta praeterita şi nu pot face obiectul unor cereri de restituire formulate ulterior publicării acestei decizii. O interpretare contrară ar echivala cu aplicarea retroactivă a deciziilor Curţii Constituţionale, ceea ce este inadmisibil.

În aceste condiţii, legiuitorul a înţeles să intervină pentru rezolvarea într-un mod echitabil a situaţiei pensionarilor, instituind norme juridice ce reglementează situaţia generală a acestei categorii sociale, situaţie creată de pronunţarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022.

Arată recurentul-pârât, că prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 4/2023 s-au luat măsuri reparatorii, în sensul restituirii sumelor din perioada ianuarie 2022- decembrie 2022.

Dincolo de aceste aspecte, solicită recurentul-pârâtt ca instanţa de recurs să observe că, din moment ce competenţa restituirii sumelor reţinute (obligaţia principală) este dată prin lege exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii şi/sau entităţilor care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie.

De altfel, repararea integrală a prejudiciului presupune un calcul care se raportează la debitul restant, fără ca dobânda să se calculeze asupra debitului care ar cuprinde actualizarea cu rata inflaţiei, iar aceste calcule nu pot fi făcute decât de entitatea care plăteşte intimatelor-reclamante drepturile de pensie.

Din această perspectivă, consideră recurentul-pârât că instanţa de fond nu putea să valideze pretenţiile intimatelor-reclamante şi să oblige Guvernul României la plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, întrucât acestea reprezintă, în fapt, o obligaţie la imposibil, iar nulla obligatio ad impossibilia nemo tenetur/ad impossibilium nulla obligatio.

În concluzie, având în vedere argumentele anterior menţionate, recurentul-pârât solicită admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, casarea în parte a sentinţei civile nr. 714/19.04.2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, în sensul respingerii, în principal, ca inadmisibil şi, în subsidiar, ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea Guvernului României la plata către fiecare reclamant a dobânzii legale începând cu luna ianuarie 2022, de la data reţinerii sumelor din pensia fiecărui reclamant, şi până la data achitării fiecărei tranşe lunare în temeiul O.U.G. nr. 4/2023, urmând ca fiecare tranşă restituită să fie actualizată cu indicele de inflaţie.

Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi D., H., L., E., I., A., B., F., J., C., G., K. şi intimata-intervenientă M. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Prin cererea adresată instanţei de contencios administrativ, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului Guvernul României la plata sumelor reţinute din pensiile lor cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în perioada 1 ianuarie 2022 - 27 decembrie 2022, precum şi la plata dobânzii legale aferente şi la actualizarea acestor sume cu indicele preţurilor de consum.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 714/19.04.2023, a admis în parte cererea, obligând pârâtul la plata dobânzii legale şi la actualizarea sumelor restituite conform O.U.G. nr. 4/2023, cu indicele inflaţiei.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, criticând soluţia ca nelegală.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar şi pe art. 20 din Legea nr. 554/2004, recurentul a susţinut, în esenţă, următoarele: prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, obiectul pretenţiilor deduse judecăţii a fost realizat, restituirea sumelor reţinute din pensii fiind reglementată printr-o procedură specială, care exclude orice alt mecanism suplimentar de reparare.

Instanţa de fond ar fi adăugat la lege atunci când a obligat Guvernul la plata dobânzii legale şi la actualizarea sumelor cu indicele inflaţiei, aceste accesorii nefiind prevăzute de actul normativ special.

Plata unor asemenea accesorii ar reprezenta o "obligaţie la imposibil", întrucât Guvernul nu are competenţa legală de a efectua asemenea calcule, atribuţia revenind caselor de pensii.

Cu privire la incidenţa O.U.G. nr. 4/2023, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023 instituie un mecanism special de restituire a sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate din pensii, pentru perioada 1 ianuarie - 27 decembrie 2022. Acest act normativ are natura unei reglementări speciale în raport cu dreptul comun, în sensul că stabileşte modalitatea concretă şi eşalonată de restituire a sumelor datorate pensionarilor.

Totuşi, contrar susţinerilor recurentului, această reglementare specială nu exclude aplicarea normelor generale privitoare la repararea integrală a prejudiciului. Aşa cum a reţinut Înalta Curte prin Decizia nr. 220/16.06.2025 (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), "regimul special instituit prin O.U.G. nr. 4/2023 priveşte obligaţia principală de restituire, dar nu afectează dreptul creditorilor de a solicita accesoriile acestei obligaţii - dobânda legală şi actualizarea sumelor - care decurg din dreptul comun şi au ca scop repararea integrală a prejudiciului cauzat prin lipsirea de folosinţa sumelor".

Potrivit art. 1531 şi art. 1535 din C. civ., debitorul răspunde pentru întreg prejudiciul cauzat creditorului prin neexecutarea obligaţiei, prejudiciu care cuprinde atât pierderea efectivă (damnum emergens), cât şi beneficiul nerealizat (lucrum cessans).

De altfel, art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 71/2009 consacră expres principiul potrivit căruia sumele plătite eşalonat se actualizează cu indicele preţurilor de consum, ceea ce reprezintă o recunoaştere implicită a faptului că executarea întârziată sau eşalonată cauzează creditorului un prejudiciu.

Această soluţie legislativă a fost întărită jurisprudenţial prin Decizia nr. 2/2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a statuat că repararea integrală a prejudiciului presupune acordarea cumulativă atât a actualizării cu indicele preţurilor de consum, cât şi a dobânzii legale.

Prin urmare, chiar dacă O.U.G. nr. 4/2023 nu prevede în mod expres plata dobânzii şi a actualizării, aceste accesorii decurg din aplicarea principiului reparării integrale, consacrat atât normativ, cât şi jurisprudenţial.

Cu privire la critica privind "obligaţia la imposibil", argumentul recurentului, în sensul că Guvernul nu ar putea fi obligat la plata dobânzii şi a actualizării, întrucât nu are competenţa legală de a efectua asemenea plăţi, nu poate fi primit.

Într-adevăr, obligaţia principală de restituire este executată prin intermediul caselor teritoriale şi sectoriale de pensii. Însă obligaţia la plata accesoriilor, odată ce a fost constatată de instanţă, este opozabilă pârâtului care a emis actul normativ cauzator de prejudiciu, iar modalitatea concretă de executare se poate realiza potrivit mecanismelor de drept comun.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor legale, reţinând că reclamanţii sunt îndreptăţiţi nu doar la restituirea sumelor reţinute, ci şi la dobânda legală şi actualizarea acestora cu indicele de inflaţie, ca accesorii fireşti ale obligaţiei principale, menite să asigure repararea integrală şi efectivă a prejudiciului.

În consecinţă, recursul declarat de Guvernul României urmează a fi respins ca nefondat, hotărârea atacată fiind legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 714 din 19 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 06 iunie 2024.