Government's appeal rejected: must adopt timber compensation rules for 1 Jan–6 Jul 2017 under daily penalty

Şedinţa publică din data de 4 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 1 august 2024, reclamantele A., B., C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat:

1. Să se constate refuzul nejustificat al pârâtului, emis cu exces de putere, prin tăcerea administraţiei, de a îndeplini obligaţia de rezultat de adoptare, într-un termen rezonabil, şi publicare în Monitorul Oficial, a hotărârii de guvern privind aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat în domeniul forestier, pentru perioada 01.01.2017 - 06.07.2017 şi, în consecinţă:

2. Obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de guvern privind aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 6 iulie 2017, respectiv a schemei finale/proiectului de H.G. avizat de Guvernul României încă din anul 2016 şi care a stat la baza emiterii Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017;

3. Stabilirea unui termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, pentru punerea în executare a obligaţiilor impuse, sub sancţiunea aplicării unei penalităţi părţii obligate în cuantum de 500-1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere şi a amenzii prevăzute la art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

4.obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile instanţei de fond

2.1. Prin încheierea de şedinţă din 08 octombrie 2024, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia netimbrării cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Guvernul României; în temeiul art. 248 alin. (4) C. proc. civ. uneşte excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii şi excepţia inadmisibilităţii, cu fondul cererii; a respins ca întemeiată cererea de introducere în cauză a Ministerului mediului, Apelor şi Pădurilor, formulată de pârât şi a amânat pronunţarea pentru data de 23.10.2024.

2.2. Prin sentinţa nr. 138 din 23 octombrie 2024, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal:

- a respins excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii şi excepţia inadmisibilităţii, excepţii invocate de pârâtul Guvernul României;

- a admis acţiunea formulată de reclamanţii C., A., B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului,;

- a obligat pârâtul Guvernul României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 şi care să includă expres perioada menţionată;

- a obligat pârâtul la plata către reclamante a cheltuielilor de judecată în cuantum de 15.000 de RON, câte 5000 de RON pentru fiecare reclamantă, reprezentând contravaloarea onorariului avocat, precum şi 50 de RON, reprezentând contravaloarea taxei judiciare de timbru.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva încheierii din 08 octombrie 2024 şi a sentinţei nr. 138 din 23 octombrie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea încheierii şi a sentinţei, şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, inclusiv în ceea ce priveşte plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce priveşte încheierea de şedinţă, recurentul critică soluţia de respingere a cererii de introducere în cauză a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor. Susţine că instanţa a greşit în aplicarea dispoziţiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., întrucât Ministerul ar fi autoritatea competentă pentru iniţierea proiectului de hotărâre vizat de acţiune. În opinia Guvernului, lipsa ministerului din proces ar afecta executabilitatea hotărârii, generând un titlu iluzoriu, lipsit de eficienţă juridică.

Referitor la sentinţa recurată, recurentul-pârât invocă prescripţia dreptului material la acţiune, susţinând că cererea reclamantelor este tardivă, fiind formulată după expirarea termenului general de prescripţie de 3 ani prevăzut de art. 2517 C. civ.. Termenul ar fi început să curgă cel târziu la 06.07.2017, data publicării H.G. nr. 447/2017, iar cererea a fost introdusă abia în 2024.

În al doilea rând, susţine că excepţia inadmisibilităţii cererii fost în mod greşit respinsă. Se invocă faptul că instanţa nu poate obliga Guvernul să adopte un act normativ cu conţinut prestabilit, întrucât hotărârile de Guvern nu se emit la cererea unor persoane, ci în urma unei proceduri administrative reglementate de Legea nr. 24/2000. Prin această obligare, instanţa ar fi încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, substituindu-se autorităţii executive.

Recurentul -pârât arată că există deja un act normativ în vigoare- H.G. nr. 447/2017-care reglementează acordarea compensaţiilor pentru anul 2017, începând cu data de 06.07.2017. Prin urmare, obligarea sa la adoptarea unui nou act pentru perioada anterioară ar conduce la o dublă compensare, inadmisibilă din punct de vedere juridic şi bugetar. În plus, adoptarea unui act normativ cu aplicabilitate retroactivă ar contraveni art. 15 alin. (2) din Constituţie, care prevede că legea dispune numai pentru viitor.

Totodată, recurentul -pârât contestă temeiul juridic al obligării sale, susţinând că nu a existat un refuz nejustificat de a adopta actul normativ, în sensul Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017 "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", respectiv pentru perioada ulterioară datei de 6.07.2017.

Recurentul a subliniat faptul că Hotărârea C(2016) 8769 final, având ca obiect acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea masei lemnoase, nu a fost primită de Guvernul României decât la data de 1.03.2017, iar nu la data de 1.01.2017, decizia Comisiei Europene neputând produce efecte juridice pentru lunile ianuarie şi februarie 2017.

S-a învederat, totodată, că suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României, nefiind relevant faptul că H.G. nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, iar nu în luna ianuarie 2017, imediat după primirea Deciziei CE C(2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017.

Pe cale de consecinţă, contrar celor reţinute de Curtea de Apel Craiova, s-a apreciat că, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 şi art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).

Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. În aceste condiţii, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 - 2020 - art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).

De asemenea, din dispoziţiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1, în următoarele domenii: plăţi Natura 2000 şi plăţi aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei".

Plăţi permise înseamnă acordarea unor compensaţii deţinătorilor de păduri şi asociaţiilor acestora cărora li se aplică restricţii, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depăşesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piaţa internă şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa, neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE, aspecte care rezultă în opinia recurentului-pârât suficient de clar din Decizia CE nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 447/2017.

În concluzie, raportat la obiectul solicitării reclamantelor, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.

Astfel, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.

În final, se critică şi obligarea Guvernului la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 15.050 RON, considerându-se că suma este excesivă în raport cu complexitatea cauzei şi că nu a fost justificată prin documente. Se solicită fie anularea acestei obligaţii, fie reducerea cuantumului onorariului de avocat.

4. Apărările intimatelor-reclamante

Intimatele-reclamante au depus note scrise, solicitând, în esenţă, respingerea recursului şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

În cuprinsul notelor scrise intimatele au solicitat valorificarea efectelor Hotărârii pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la data de 28.11.2023 în cauzele reunite nr. 46201/16 şi 47379/18, (Obstea de Porceni Pleşu si Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu vs Romania).

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, criticile urmând a fi analizate în ordinea din cuprinsul prevederilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., ordine ce are în vedere cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.

În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, Înalta Curte constată că recurentul-pârât este decăzut din dreptul de a invoca această excepţie, direct în recurs, întrucât nu a fost invocată în condiţiile art. 2513 C. civ., conform cărora "prescripţia poate fi opusă numai în primă instanţă, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate."

Prin urmare, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza excepţiei care nu a fost supus analizei instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului.

Referitor la nelegalitatea încheierii de şedinţă din data de 08.10.2024, prin care instanţa de fond a respins cererea de introducere în cauză a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, recurentul-pârât a susţinut că instanţa ar fi greşit în aplicarea dispoziţiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., întrucât Ministerul ar fi autoritatea competentă pentru iniţierea proiectului de hotărâre vizat de acţiune. În opinia Guvernului, lipsa ministerului din proces ar afecta executabilitatea hotărârii, generând un titlu iluzoriu, lipsit de eficienţă juridică.

Critica este nefondată, întrucât, potrivit art. 78 alin. (2) C. proc. civ., introducerea altor persoane în cauză reprezintă o facultate a instanţei, nu o obligaţie, fiind condiţionată de necesitatea soluţionării raportului juridic dedus judecăţii. În măsura în care una dintre părţile litigiului apreciază a fi necesar a fi introduse în cauză alte persoane, acestea au posibilitatea de a formula cereri în condiţiile art. 61 şi următoarele din C. proc. civ.

În speţă, instanţa a apreciat că obiectul cererii-refuzul Guvernului de a adopta un act normativ- nu impune participarea Ministerului Mediului, întrucât responsabilitatea juridică pentru emiterea hotărârilor de Guvern aparţine exclusiv Guvernului, ca autoritate emitentă.

Mai mult, executabilitatea hotărârii nu este afectată de lipsa ministerului în proces, întrucât Guvernul are la dispoziţie mecanisme administrative interne pentru a solicita iniţierea proiectului de către ministerul de resort. Instanţa nu a impus un conţinut prestabilit al actului, ci a constatat obligaţia legală de reglementare, în contextul unui refuz nejustificat.

Prin urmare, cererea de introducere în cauză a fost analizată distinct, motivată în mod legal şi respinsă justificat. Nu s-a produs nicio viciere a cadrului procesual, iar critica formulată de Guvern se dovedeşte nefondată

Procedând la analiza criticilor formulate de recurentul-pârât Guvernul României, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. ("când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti"), Înalta Curte constată că această parte a susţinut, în esenţă, că instanţa nu poate obliga Guvernul să adopte un act normativ cu conţinut prestabilit, această prerogativă aparţinând exclusiv autorităţii executive, conform principiului separaţiei puterilor în stat.

obligaţiile dispuse prin sentinţa atacată constituie ingerinţe în sfera executivului, căruia îi aparţine în mod exclusiv atribuţiile privind elaborarea şi adoptarea actelor administrative normative, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.

Critica recurentului-pârât este lipsită de lipsită de fundament, pentru că instanţa de fond a calificat în mod corect obiectul cauzei ca vizând refuzul nejustificat de rezolvare a unor cereri adresate autorităţilor publice, ce poate forma obiectul controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ, conform art. 52 din Constituţia României şi art. 1 alin. (1) şi (8) alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în temeiul art. 18 alin. (1) din aceeaşi lege, instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

În speţă, intimatele-reclamante au invocat încălcarea de către Guvernul României a unei obligaţii deja prevăzute expres de lege, anume art. 99 alin. (1) din Codul silvic (Legea nr. 46/2008) coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017.

Or, art. 99 alin. (1) din Codul silvic prevede că "Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale prevăzute la art. 98 se aprobă prin hotărâre a Guvernului, (...)". În aceste condiţii, deşi obligaţia de organizare a executării legii priveşte un act administrativ cu caracter normativ, totuşi dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii actului respectiv nu mai constituie atributul exclusiv al autorităţii publice, ci legea îi impune Guvernului României să emită norma de rang subordonat, întrucât formularea textului legal din Codul silvic are caracter imperativ şi indică un rezultat cert care trebuie să fie atins de către autoritatea executivă în procedura de reglementare secundum legem.

În acest context, în mod corect au fost respinse excepţia inadmisibilităţii şi excepţia lipsei de interes a acţiunii având în vedere că hotărârea judecătorească prin care Guvernul României a fost obligat la emiterea actului administrativ litigios nu este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

În consecinţă, instanţa de fond nu a săvârşit acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altor autorităţi legal constituite în stat, ci a soluţionat cererea de chemare în judecată formulată de intimata-reclamantă, în sensul admiterii acţiunii. Nu constituie deci un aspect în legătură cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti modul în care o instanţă de judecată administrează probele şi pronunţă soluţia într-un proces prin stabilirea situaţiei de fapt pe baza probelor administrate la care aplică normele juridice incidente, întrucât o astfel de conduită constituie esenţa activităţii de judecată.

În consecinţă, motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. este nefondat.

Referitor la criticile întemeiate pe motivulde casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voinţa legiuitorului european, această reţea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât şi candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.

Realizarea Reţelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice şi Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare şi desemnare a siturilor şi protecţia acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalităţile de realizare practică şi de implementare a prevederilor din Directive, la nivel naţional.

Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecţie în care au fost impuse anumite restricţii de recoltare - respectiv zonele de tip funcţional T1 (zone de protecţie absolută - rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) şi T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine).

Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naţionale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse:

"(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural şi/sau cultural şi sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".

Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01 ianuarie 2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimţit necondiţionat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naţionale şi Siturile Natura 2000 să fie incluse în Reţeaua Ecologică Europeană Natura 2000.

Astfel, au fost transpuse în legislaţia internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabileşte că:

"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosinţei terenurilor incompatibilă scopului atribuit".

Ca atare, în suprafeţele forestiere cuprinse în zone de protecţie, proprietarii au interdicţia (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum şi de a exercita orice formă de folosinţă a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecţie şi/sau conservare.

În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgentă".

Procesul de armonizare a legislaţiei interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 şi Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensaţii:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".

Art. 97 alin. (11) din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:

"Impunerea de restricţii proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naţionale, naturale, rezervaţiilor biosferei şi ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcţionale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).

În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) şi Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare a compensaţiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiţii. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.

În acest context, a fost iniţiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat sus-menţionată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituţiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicaţiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe.

În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondenţă oficială între autorităţile naţionale şi Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conţinutul Proiectului Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.

În urma tuturor acestor diligenţe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.

Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14 septembrie 2012 - data de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE si-a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

Prin Decizia nr. C(2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013, până la data de 30 iunie 2014. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Necesitatea îndeplinirii condiţiei constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

În ceea ce priveşte condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din O.G nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.

Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06 iulie 2017 şi în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 s-a dispus ca ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, poate fi acordat, fiind dat astfel aviz favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii pentru perioada 2014-2020, pe care Comisia le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

În cadrul procedurii legislative, Statul Român şi-a luat în mod expres angajamentul de adoptare si publicare in Monitorul Oficial a proiectului de H.G./Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până în prezent dus la îndeplinire - raportat la intervalul de timp cuprins între 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017.

Obiectul prezentei cauze îl reprezintă obligarea Guvernului României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.

Referitor la criticile vizând fondul cauzei, sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut. Or, în cauză, intimata-reclamantă solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne şi europene, recurentul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice doar pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020, nu şi pentru perioada anterioară, începând cu 01 ianuarie 2017.

Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorităţii publice intimate de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea. Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege. Intimata-reclamantă deţine în proprietate suprafeţe de teren forestier în zone de protecţie, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale. Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure. Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.

Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor. Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017 şi nu pentru doar 6 luni.

În consecinţă, refuzul recurentului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată. Înalta Curte remarcă, de altfel, o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care recurentul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 şi nr. 2510/2024.

În situaţia dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligaţie a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum şi din O.G nr. 14/2010.

Faţă de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi ale art. 99 din aceeaşi lege, coroborat cu art. 5 şi 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naţionale ce au ca punct de plecare legislaţia comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum şi Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum şi faţă de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 şi a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu stricteţe actele normative cu forţă juridică superioară naţionale, precum şi actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a compensaţiilor: condiţii, durată, cuantum etc.

Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod just că pârâtul nu a justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze şi să conducă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, care presupune un just echilibru între interesul public şi drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 şi cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranţa legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conţinut.

Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociaţiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleşa şi Piciorul Bătrân Banciu (Obştea de Pădure Porceni Pleşa şi Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 şi 47379/16).

Astfel, în cauza amintită, instanţa europeană a reţinut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

"71. În speţă, nu există nicio îndoială cu privire la existenţa unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului şi lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."

"73. În speţă, neadoptarea şi nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."

"75. După cum rezultă din observaţiile Guvernului (supra, pct. 65) şi din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerinţelor de protecţie a reglementărilor administrative forestiere şi a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene şi validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR şi 200 EUR (EUR) pe hectar şi trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curţii de Apel Braşov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).

"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacţiunea prelungită a statului în ceea ce priveşte adoptarea şi publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparţinând reclamantelor şi a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părţile interesate ca urmare a cerinţelor de protecţie prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, şi a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 74087/10 şi alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalităţii nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susţinut că omisiunea de a publica normele metodologice şi neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."

Criticile ce vizează obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată urmează să fie respinse, ţinându-se seama, în primul rând, de Decizia nr. 3/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, potrivit căreia motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocatului, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. .

În al doilea rând, sunt îndeplinite condiţiile impuse de dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., pârâtul a pierdut procesul, iar reclamantele - părţile care au câştigat, au solicitat ca acesta să le plătească cheltuielile de judecată, constând în taxa judiciară de timbru şi onorariul de avocat, potrivit dovezilor aflate la dosar.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva încheierii din 08 octombrie 2024 şi sentinţei nr. 138 din 23 octombrie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.