Conflict of interest in local council vote for deputy mayor: applicability of specific prohibition under Law 393/2004 versus general conflict-of-interest regime in Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 05.07.2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/13.06.2019, emis de pârâtă, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 36 din 09 februarie 2023, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Integritate, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

A dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 emis de pârâta A.N.I.

A obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON către reclamant.

2. Recursurile exercitate în cauză

Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 483 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea sa, casarea sentinţei recurate, respingerea acţiunii reclamantului şi menţinerea ca legal şi temeinic a Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin raportul de evaluare menţionat, Agenţia Naţională de Integritate a constatat existenţa unui conflict de interese în sarcina lui A., întrucât, la data de 23.06.2016, acesta, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 5/23.06.2016, prin care a fost ales viceprimar al comunei Husnicioara.

Instanţa de fond a dispus anularea raportului de evaluare, reţinând că dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 215/2001 nu interzic expres participarea consilierului local candidat la funcţia de viceprimar la deliberare şi vot, iar participarea sa ar reprezenta o obligaţie legală derivată din exercitarea funcţiei, potrivit art. 45 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

Agenţia Naţională de Integritate apreciază că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Instanţa a aplicat greşit legea, ignorând dispoziţiile speciale care reglementează conflictul de interese, respectiv art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data faptelor, precum şi cu art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004. Aceste prevederi stabilesc, fără echivoc, interdicţia consilierului local de a participa la deliberare sau vot atunci când are un interes personal, patrimonial sau moral în problema supusă dezbaterii.

Instanţa a făcut o aplicare eronată a art. 57 din Legea nr. 215/2001, text care reglementează exclusiv procedura de alegere a viceprimarului, fără a avea legătură cu regimul conflictelor de interese. În consecinţă, s-a ignorat legea specială - Legea nr. 161/2003 -, care prevalează asupra normelor generale. Absenţa unei interdicţii exprese în art. 57 din Legea nr. 215/2001 nu poate fi interpretată ca inexistenţă a acesteia, întrucât dispoziţiile referitoare la integritate se regăsesc deja în Legea nr. 161/2003, iar, potrivit art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, reglementările nu se reiau inutil în alte acte normative.

Judecătorul fondului nu a respectat principiul legalităţii consacrat de art. 22 C. proc. civ., fiind obligat să aplice întregul cadru normativ incident, şi nu doar textele invocate de reclamant. Mai mult, instanţa a făcut trimitere la prevederile art. 41 din O.U.G. nr. 42/2016, act normativ intrat în vigoare la 30.06.2016, ulterior faptelor reţinute, care au avut loc la data de 23.06.2016. Aplicarea retroactivă a acestei norme contravine art. 15 alin. (2) din Constituţie şi principiului "tempus regit actum".

Totodată, instanţa a confundat obligaţia consilierului local de a participa la şedinţele consiliului, prevăzută de art. 45 din Legea nr. 393/2004, cu situaţia de conflict de interese, care impune, dimpotrivă, abţinerea de la deliberare şi vot în cazul existenţei unui interes personal, conform art. 46 şi 47 din aceeaşi lege. Nu se poate invoca o obligaţie legală pentru a justifica încălcarea unei alte obligaţii legale.

În speţă, toate elementele constitutive ale conflictului de interese sunt întrunite: A. exercita o funcţie publică în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea unei hotărâri de consiliu local, iar hotărârea respectivă i-a adus un beneficiu patrimonial direct, constând în alegerea sa în funcţia de viceprimar. Reclamantul nu a declarat conflictul de interese şi nu s-a abţinut de la vot, încălcând obligaţiile prevăzute de art. 77 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 393/2004.

Legea nr. 161/2003 are ca scop prevenirea corupţiei şi garantarea imparţialităţii, integrităţii şi transparenţei decizionale în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice. Orice conduită care contravine acestor principii trebuie sancţionată, chiar şi în lipsa unei interdicţii exprese într-un alt text normativ.

Având în vedere cele arătate, Agenţia Naţională de Integritate solicită admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 36/09.02.2023 ca nelegală şi netemeinică, respingerea acţiunii formulate de A. şi menţinerea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 ca fiind legal şi temeinic întocmit.

Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat recurs împotriva sentinţei nr. 36 din 09.02.2023, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întrucât hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea normelor privind calitatea procesuală pasivă prevăzute de art. 36 din acelaşi cod. Prin sentinţa atacată, instanţa de fond a admis acţiunea formulată de reclamantul A. şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019 emis de Agenţia Naţională de Integritate, hotărând însă în mod nelegal "în contradictoriu cu ANAF", deşi instituţia recurentă nu are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nu a fost emitenta actului administrativ contestat, neexistând un raport juridic între reclamant şi ANAF. Actul contestat este un raport de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, iar nu un act fiscal sau administrativ emis de ANAF. Prin urmare, nu se poate reţine existenţa unei identităţi între părţile din proces şi subiectele raportului juridic litigios.

Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală presupune existenţa unei identităţi între titularul dreptului dedus judecăţii şi partea din proces. De asemenea, art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ stabilesc că acţiunea în contencios poate fi formulată doar împotriva autorităţii publice care a emis actul administrativ vătămător. În speţă, singura autoritate emitentă este Agenţia Naţională de Integritate, iar nu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Deşi ANAF a fost citată la termenul din 15.10.2020 şi a depus note scrise la solicitarea instanţei, acest fapt nu conferă instituţiei calitate procesuală pasivă, întrucât simpla citare sau participare procedurală nu poate substitui condiţiile de fond privind existenţa raportului juridic dintre părţi.

În consecinţă, hotărârea pronunţată în contradictoriu cu ANAF este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 36 C. proc. civ.

Pentru aceste motive, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei nr. 36/09.02.2023, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată în contradictoriu cu ANAF, şi respingerea acţiunii formulate de A. faţă de ANAF ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Recurentul-reclamant A. a formulat recurs incident împotriva sentinţei nr. 36 din 09 februarie 2023 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal,

Recurentul consideră nelegală şi netemeinică sentinţa recurată pentru următoarele motive:

La soluţionarea prezentului recurs incident, solicită instanţei să aibă în vedere Decizia nr. 14 din 22 iunie 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, publicată în Monitorul Oficial nr. 875 din 25 septembrie 2020, prin care s-a stabilit că, în interpretarea dispoziţiilor art. 472 şi art. 401 din C. proc. civ., apelul şi recursul incident nu pot fi limitate la obiectul apelului sau recursului principal, ci pot viza orice alte soluţii cuprinse în dispozitivul hotărârii atacate şi/sau considerentele acesteia.

Instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra motivelor de nulitate şi nelegalitate ale Raportului de evaluare formulate de recurentul A. şi depuse la dosarul cauzei. În acest sens, Agenţia Naţională de Integritate a susţinut că recurentul-reclamant s-ar fi aflat în conflict de interese întrucât, în calitate de consilier local, ar fi participat la deliberarea şi adoptarea HCL nr. 5/23.06.2016, prin care a fost ales viceprimar. Această afirmaţie reprezintă o interpretare eronată a minutei şedinţei de constituire a Consiliului Local Husnicioara din data de 23.06.2016.

Deşi în Raportul de evaluare se afirmă că "domnul A. a participat în calitate de consilier local la deliberarea adoptării HCL nr. 5/23.06.2016", nu se indică nici pagina, nici paragraful din Minută unde ar fi consemnat acest aspect. În realitate, din aceeaşi Minută rezultă clar că, după depunerea jurământului, preşedintele de şedinţă şi consilierii mai tineri - printre care şi recurentul - s-au retras. Secretarul a omis să menţioneze în continuare că recurentul a părăsit sala de şedinţă, însă acest fapt este confirmat de martorii B. şi C., audiaţi în cauză.

Prin urmare, recurentul-reclamant nu a participat la secţiunea şedinţei Consiliului Local în care s-a ales viceprimarul. Instanţa de fond trebuia să constate acest aspect esenţial, dar a analizat cauza exclusiv prin prisma criticii referitoare la inexistenţa dispoziţiilor exprese privind participarea consilierului candidat la şedinţă, omiţând să se pronunţe asupra celorlalte motive invocate prin cererea de chemare în judecată.

De asemenea, Raportul de evaluare nr. x/13.06.2019 a fost întocmit cu nerespectarea legislaţiei europene, care are prioritate faţă de cea internă, conform Tratatului de Aderare la U.E. şi Constituţiei României. Articolul 25 din Legea nr. 176/2010, pe care se sprijină raportul, este un text neconvenţional, întrucât instituie o sancţiune automată - interdicţia de a ocupa funcţii publice alese timp de 3 ani - fără ca instanţa să poată analiza proporţionalitatea acesteia.

Prin Hotărârea CJUE din 4 mai 2023, pronunţată în cauza C-40/2021, s-a statuat că principiul proporţionalităţii nu se opune unei legislaţii naţionale care prevede o interdicţie de 3 ani pentru ocuparea funcţiilor publice alese, cu condiţia ca sancţiunea să fie proporţională cu gravitatea faptei şi ca instanţa să poată verifica această proporţionalitate.

Rezultă, aşadar, că instanţa de contencios administrativ are obligaţia de a verifica dacă aplicarea sancţiunii este adecvată gravităţii încălcării, ţinând cont de scopul legii - asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale. În lipsa acestei verificări, legislaţia internă este contrară dreptului european şi, implicit, Constituţiei României.

În concret, solicită ca instanţa să aplice direct Decizia CJUE din 4 mai 2023 şi dispoziţiile relevante ale legislaţiei europene, constatând că sancţiunea aplicată prin Raportul de evaluare nu respectă principiul proporţionalităţii, şi să dispună anularea acestuia.

În subsidiar, dacă instanţa va aprecia că fapta reţinută prezintă o minimă gravitate, solicit înlocuirea sancţiunii încetării mandatului şi a interdicţiei de 3 ani cu o măsură mai blândă, precum diminuarea indemnizaţiei cu 10% pe o perioadă de 6 luni, sau orice altă sancţiune mai puţin severă, proporţională cu fapta imputată.

La stabilirea gravităţii faptelor, se impune a se ţine seama de împrejurarea că presupusul conflict de interese ar fi avut loc în anul 2016, deci în urmă cu peste şapte ani, iar în tot acest interval recurentul a exercitat funcţia de viceprimar cu respectarea legii, fără nicio altă abatere. Aplicarea unei sancţiuni atât de drastice pentru o faptă veche, minoră şi fără urmări reale nu serveşte interesului public, nu contribuie la integritatea administraţiei şi contravine principiului proporţionalităţii consacrat de art. 9 din Codul administrativ şi de art. 49 şi 52 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

De asemenea, fapta imputată nu a produs prejudicii şi nu a afectat buna funcţionare a autorităţii publice locale. Sancţiunea aplicată are însă consecinţe grave asupra carierei, imaginii şi vieţii profesionale a recurentului, fiind vădit disproporţionată în raport cu gravitatea faptei.

În consecinţă, solicită instanţei admiterea recursului incident, casarea sentinţei recurate iar în rejudecare, admiterea în totalitate a acţiunii formulate şi anularea Raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

3. Apărările formulate în cauză

Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare faţă de recursul incident declarat de A. solicitând respingerea ca nefondat.

Intimatul-pârât Oficiul Naţional al Registrului Comerţului a formulat întâmpinare faţă de recursurile declarate de recurentele-pârâte Agenţia Naţională de Integritate şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi faţă de recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. solicitând respingerea ca nefondate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurentul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios cu o acţiune prin care a solicitat în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2019, emis de pârâtă, cu obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. Raportul ANI a concluzionat că reclamantul nu ar fi respectat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât "în data de 23.06.2016, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 5/23.06.2016 prin care a fost ales viceprimar".

Instanţa de fond a admis acţiunea formulată de reclamant, a dispus anularea raportului de evaluare şi a obligat pârâta ANI la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON.

Împotriva acestei hotărâri au fost formulate recursuri de către ANI şi ANAF, iar reclamantul a declarat recurs incident. Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a invocat interpretarea eronată a art. 77 din Legea nr. 161/2003 şi susţine că, în mod greşit, instanţa a considerat că nu există conflict de interese. Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală invocă lipsa calităţii procesuale pasive, iar prin recursul incident, reclamantul A. susţine că instanţa de fond nu ar fi analizat susţinerea sa privind neparticiparea la vot şi a invocat principiul proporţionalităţii, cu trimitere la Cauza C-40/2021.

Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte arată că la data de 26 iunie 2016 reclamantul a votat hotărârea Consiliului Local privind alegerea viceprimarului, iar la data de 30 iunie 2016, prin O.U.G. nr. 42/2016, legiuitorul a reglementat expres că participarea consilierului local candidat la funcţia de viceprimar la deliberarea şi votarea respectivei hotărâri nu constituie conflict de interese. Astfel, la momentul votului, art. 77 din Legea nr. 161/2003 făcea trimitere la art. 47 din Legea nr. 215/2001, deşi conflictul de interese era reglementat, încă de la adoptarea Legii nr. 215/2001, la art. 46. Această necorelare legislativă a creat o incertitudine juridică care a condus la excluderea răspunderii reclamantului pentru conflict de interese.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, conflictul de interese se defineşte ca situaţia în care o persoană ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa obiectivitatea în îndeplinirea atribuţiilor sale. Art. 46 din Legea nr. 215/2001 prevede că nu poate lua parte la deliberare consilierul local care are un interes patrimonial direct în problema supusă dezbaterii. La data votului, reclamantul nu avea un astfel de interes patrimonial, iar dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 215/2001 nu interziceau participarea consilierului care candidează la funcţia de viceprimar. Ulterior, O.U.G. nr. 42/2016 a validat legalitatea participării reclamantului la vot.

În ceea ce priveşte recursul ANI, instanţa de recurs constată că argumentul privind presupusa încălcare a art. 77 din Legea nr. 161/2003 nu este întemeiat. Trimiterea art. 77 la art. 47 din Legea nr. 215/2001 a fost inexactă, iar conflictul de interese era reglementat de art. 46 din Legea nr. 215/2001. În consecinţă, la momentul votului reclamantul nu a încălcat dispoziţiile legale aplicabile, iar interpretarea ANI este eronată. Argumentul suplimentar privind imprecizia legii nu modifică această concluzie. Recursul ANI se va respinge ca nefondat.

Referitor la recursul formulat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, acesta este de asemenea nefondat. Deşi instituţia a fost citată şi a formulat apărări, calitatea procesuală pasivă a fost reţinută doar în cadrul excepţiei de nelegalitate soluţionate prin încheierea din 24 noiembrie 2022, prin care s-a dispus respingerea acesteia. Neexistând un raport juridic direct între reclamant şi ANAF în legătură cu actul administrativ contestat - raportul de evaluare întocmit de ANI - menţinerea ANAF ca parte în cauză nu afectează legalitatea sentinţei, însă nici nu justifică admiterea recursului. În consecinţă, recursul declarat de ANAF se va respinge ca nefondat.

Referitor la recursul incident formulat de reclamant, instanţa de recurs reţine că acesta vizează aspecte asupra cărora instanţa de fond nu a formulat nicio analiză sau considerent.

Conform art. 461 C. proc. civ., instanţa poate înlătura considerentele eronate sau greşite ale hotărârii şi le poate înlocui cu propriile considerente, menţinând soluţia cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate. Această procedură presupune însă existenţa unor considerente care să fie greşite sau incomplete.

În speţă, criticile reclamantului se referă la chestiuni neanalizate de instanţa de fond, astfel încât nu există considerente eronate sau incomplete pe care instanţa de recurs să le înlocuiască. În lipsa unor considerente de fond asupra aspectelor invocate, nu există temei legal pentru admiterea recursului incident şi pentru modificarea soluţiei instanţei de fond.

Prin urmare, recursul incident formulat de reclamant se va respinge.

În concluzie, participarea reclamantului la votul privind alegerea viceprimarului nu a constituit conflict de interese, imprecizia art. 77 din Legea nr. 161/2003 a generat incertitudine juridică, iar ulterior O.U.G. nr. 42/2016 a confirmat că votul său a fost exercitat conform legii.

Având în vedere toate aceste considerente, instanţa reţine că hotărârea Curţii de Apel Craiova este legală şi temeinică, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor de drept material şi procesual aplicabile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurentele-pârâte Agenţia Naţională de Integritate şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei nr. 36 din 09 februarie 2023 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2025.