Damages claim inadmissible where no prior annulment of administrative act; appeal rejected, CJEU referral refused

Şedinţa publică din data de 29 mai 2024

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.11.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice - Direcţia Generală de Asistenţă Medicală şi Sănătate Publică, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000.000 RON, reprezentând despăgubiri civile, la plata sumei de 1.250.000 RON, reprezentând daune morale, precum şi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cereri de chemare în judecată.

1.2. Prin sentinţa nr. 662 din 23 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocate din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 134 din 23 iunie 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice - Direcţia Generală de Asistenţă Medicală şi Sănătate Publică, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 134 din 23 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., solicitând casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivare, recurenta-reclamantă a expus istoricul litigiului şi a arătat că hotărârea este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în speţă art. 19 din Legea nr. 554/2004.

A arătat că, prin cererea de chemare în judecată, A. S.R.L. a solicitat obligarea Ministerului Sănătăţii la plata sumei de 1.000.000 RON cu titlu de despăgubiri civile şi 1.250.000 RON daune morale, invocând existenţa unui act administrativ nelegal constând în radierea abuzivă, începând cu anul 2014, a produsului Zendol B din Registrul Naţional al Produselor Biocide. Această radiere a fost efectul refuzului autorităţii de a recunoaşte valabilitatea autorizaţiei naţionale emise anterior anului 2014, autorizaţie care, potrivit Regulamentului (UE) nr. 528/2012, ar fi trebuit prelungită automat până la finalizarea evaluării.

A precizat că, în susţinerea cererii, a invocat Decizia nr. 488/2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a recunoscut dreptul său la prelungirea ope legis a autorizaţiei, considerând că această hotărâre confirmă existenţa unui act administrativ asimilat, cu efect vătămător.

Recurenta-reclamantă critică interpretarea instanţei de fond, care a considerat că nu există un act administrativ nelegal şi a respins cererea ca inadmisibilă, arătând că instanţa a făcut o confuzie semantică între "cererea de reînscriere" şi un simplu formular, deşi reînscrierea produsului nu presupune o cerere distinctă, ci este parte integrantă a procedurii de autorizare. În opinia recurentei, produsul ar fi trebuit să rămână în registru în mod automat, cu menţiunea "în curs de autorizare", iar autorizaţia anterioară să fie prelungită de drept, conform legislaţiei europene şi interpretării date de ICCJ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând criticilor invocate de recurentă.

5. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În recurs, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în temeiul art. 267din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), cu următoarea întrebare preliminară:, Dacă unui produs biocid care exista pe piaţa europeană înainte de 2012, avizat în temeiul Directivei 98/8/CE privind comercializarea produselor biocide, I se aplică prevederile art. 31 alin. (7) din Regulamentul UE nr. 528/2012 al Parlamanetului European şi al Consiliului Europei privind punerea la dispoziţie pe piaţa de utilizarea produselor biocide, în condiţiile în care în perioada 2013-2021 a existat un dosar de autorizare deps pe site-ul B. şi nesoluţionat de autoritatea naţională?"

Recurenta-reclamantă a susţinut că, deşi a depus în termen dosarul de reautorizare, autoritatea naţională nu a emis o nouă autorizaţie din motive independente de voinţa sa, iar produsul a fost interzis de la comercializare.

În opinia sa, interpretarea normei europene este esenţială pentru a stabili dacă autoritatea era obligată să permită menţinerea pe piaţă a produsului până la finalizarea evaluării. Pe acest temei, recurenta a solicitat suspendarea cauzei art. 412 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., şi trimiterea întrebării preliminare către CJUE, apreciind că soluţionarea litigiului depinde de clarificarea regimului juridic aplicabil produselor avizate anterior intrării în vigoare a Regulamentului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare

Examinând cererea formulată de recurentă, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene - T.F.U.E., Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Procedura întrebării preliminare oferă instanţelor naţionale cadrul legal pentru a solicita CJUE interpretarea sau validitatea normelor de drept al Uniunii, în cursul soluţionării litigiilor aflate pe rol. Judecătorul naţional este singurul competent să aprecieze relevanţa întrebării şi necesitatea sesizării, în funcţie de circumstanţele cauzei.

Inclusiv instanţele ale căror hotărâri nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern dispun de libertatea de a evalua relevanţa întrebării. Trimiterea este obligatorie doar dacă interpretarea normei europene este necesară pentru soluţionarea cauzei.

În jurisprudenţa CJUE (cauza C-283/81, CILFIT), s-a statuat că instanţele naţionale nu sunt obligate să sesizeze CJUE dacă: întrebarea nu este pertinentă, răspunsul nu este concludent pentru soluţionarea litigiului; aplicarea corectă a dreptului Uniunii este evidentă şi nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile.

De asemenea, în cauza C-126/80, Salonia, CJUE a stabilit că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare care nu are legătură cu situaţia de fapt sau cu obiectul acţiunii principale.

Aplicând aceste principii la cererea formulată în prezenta cauză, Înalta Curte constată că întrebarea preliminară vizează interpretarea art. 31 alin. (7) din Regulamentul (UE) nr. 528/2012, în contextul unui produs biocid avizat anterior în temeiul Directivei 98/8/CE, în scopul de a fundamenta o eventuală obligaţie a autorităţii naţionale de a permite comercializarea unui produs biocid până la finalizarea procedurii de autorizare.

Or, cererea de sesizare trebuie să fie relevantă pentru soluţionarea cauzei aflate pe rol, în sensul că interpretarea normei europene trebuie să influenţeze direct soluţia ce urmează a fi pronunţată. În prezenta cauză, instanţa nu este chemată să se pronunţe asupra legalităţii refuzului de autorizare sau asupra regimului juridic al produsului biocid, ci exclusiv asupra îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri.

Întrebarea preliminară formulată nu are incidenţă asupra condiţiei de admisibilitate prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa unui act administrativ anulat de instanţă. Interpretarea art. 31 alin. (7) din Regulamentul (UE) nr. 528/2012 nu poate suplini lipsa unei hotărâri judecătoreşti de anulare, condiţie de procedibilitate ce ţine de dreptul intern.

În condiţiile în care instanţa de recurs nu este învestită să analizeze fondul raportului juridic dintre reclamantă şi autoritatea competentă, ci exclusiv legalitatea soluţiei de inadmisibilitate pronunţate de instanţa de fond, interpretarea normei europene nu este relevantă pentru soluţionarea recursului.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 267 TFUE, motiv pentru care va respinge, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta-reclamantă.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând hotărârea atacată în raport cu motivele invocate prin recurs şi cu apărările formulate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă îşi întemeiază cererea de recurs pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând o pretinsă aplicare greşită a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004. În esenţă, aceasta invocă existenţa unui prejudiciu derivat dintr-un act administrativ presupus a fi fost anulat, apreciind că instanţa de fond ar fi interpretat eronat condiţiile de angajare a răspunderii administrativ-patrimoniale.

Criticile sunt nefondate.

Cererea pentru despăgubiri în contencios administrativ, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

În absenţa unei hotărâri de anulare a actului administrativ, recurentul-reclamant nu poate recurge la această cale procedurală, ci doar la dreptul comun, în condiţiile prevăzute de C. civ., pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice.

Textul de lege impune, în mod cumulativ, următoarele condiţii: (i) existenţa unui act administrativ nelegal, anulat de instanţă; (ii) existenţa unui prejudiciu cert suferit de reclamant; (iii) existenţa unei legături de cauzalitate directe între actul administrativ şi prejudiciul invocat.

În speţă, prin Decizia nr. 488 din 29 ianuarie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justişie nu a dispus anularea vreunui act administrativ, ci a obligat Ministerul Sănătăţii să soluţioneze cererea reclamantei privind reînscrierea produsului Zendol B în Registrul Naţional al Produselor Biocide, grupa PT 8. Or, această obligaţie nu echivalează cu reînscrierea automată a produsului, ci presupune parcurgerea procedurii administrative de autorizare, în cadrul căreia reînscrierea este condiţionată de îndeplinirea cerinţelor legale.

Susţinerea recurentei potrivit căreia instanţa ar fi obligat Ministerul Sănătăţii la reînscrierea produsului este eronată şi contrazisă de dispozitivul deciziei menţionate, care impune doar soluţionarea cererii, nu şi admiterea acesteia.

În consecinţă, instanţa de fond în mod corect a constatat că nu se poate reţine existenţa unui act administrativ anulat, condiţie esenţială pentru angajarea răspunderii patrimoniale în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă ar fi putut solicita despăgubiri în temeiul acestui text legal doar în situaţia în care s-ar fi dovedit că prejudiciul s-a produs ca urmare a refuzului nejustificat al autorităţii de a înregistra produsul, deşi acesta şi documentaţia aferentă îndeplineau toate cerinţele legale. Or, în cauză, această situaţie nu este incidentă.

Mai mult, atât timp cât cererea de reînscriere nu a fost soluţionată, iar Comisia Naţională pentru Produse Biocide nu s-a pronunţat asupra îndeplinirii condiţiilor legale pentru înregistrarea produsului, nu se poate vorbi despre un prejudiciu concret, ci doar despre o eventualitate.

Înalta Curte mai reţine că recurenta-reclamantă nu a indicat în mod clar în ce constă greşita interpretare a textului de lege de către instanţa de fond, limitându-se la reluarea aspectelor din dosarul anterior, fără a demonstra incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În plus, se constată că recurenta-reclamantă nu a achitat contravaloarea prestaţiilor efectuate de Ministerul Sănătăţii pentru autorizarea naţională a produsului Zendol B, conform facturii, emisă în temeiul O.U.G. nr. 41/2019 şi al Regulamentului (UE) nr. 528/2012, aspect ce denotă o conduită procesuală inconsistentă cu pretenţiile formulate.

IV. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere considerentele expuse, nefiind identificate motive care să atragă reformarea sentinţei, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta-reclamantă, ca inadmisibilă.

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 134 din 23 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.