Insurer insolvency compensation claims remanded after two-year processing delay breached reasonable-time guarantee.

Şedinţa publică din data de 23 mai 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2023, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea pârâtului la emiterea deciziei de soluţionare a cererii de plată înregistrată la instituţia pârâtă în data de 06.05.2022; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere; precum şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorităţii pârâte.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 64 din data de 23 martie 2023, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraţilor.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs recureţii-reclamanţi A. şi B., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că instanţa a respins cererea reclamanţilor fără o argumentaţie clară, raportată la normele legale incidente în materie. Deşi în aplicarea principiilor şi normelor ce guvernează modalitatea de analiză a cererilor de despăgubire, prima instanţă era datoare să verifice dacă legea a fost aplicată corect, au fost ignorate toate prevederile invocate de reclamanţi, judecătorul fondului, fără a realiza o apreciere proprie prin prisma textelor de lege invocate, rezumându-se doar la a valida argumentaţia pârâtului şi la a face precizarea potrivit căreia gestionarea cronologică a cererilor a fost efectuată în mod corect. De asemenea, instanţa nu s-a pronunţat în mod specific asupra cererilor de obligare la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi de aplicare a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorităţii pârâte, nefiind prezentată niciuna dintre poziţiile părţilor.

Recurenţii-reclamanţi au invocat şi greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente, din perspectiva termenului aplicabil soluţionării cerererilor de despăgubiri în discuţie, sens în care au arătat că, nefiind reglementat expres niciun termen special, în cazul acestora este aplicabil termenul general de soluţionare a oricărei cereri, fără ca un pretins grad de încărcare să poată fi acceptat generic, necondiţionat. Din contră, raportat la această din urmă ipoteză, legea anticipează o soluţie punctuală şi justificată, termenul putând fi prelungit cu jumătate, dar în niciun caz multiplicat, sens în care au fost invocate prevederile art. 11 şi art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În opinia recurenţilor-reclamanţi, analiza instanţei de fond a fost efectuată doar prin prisma procedurii interne a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, fără a fi avute în vedere, într-o manieră efectivă, dispoziţiile legale incidente la emiterea deciziilor, părţile recurente susţinând, în acelaşi timp, împrejurarea potrivit căreia lipsa unui termen expres privind soluţionarea cererilor de despăgubiri nu poate permite debitorului să săvârşească un abuz prin neemiterea unei decizii o perioadă îndelungată de timp.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată şi din perspectiva momentului la care s-a raportat instanţa în stabilirea caracterului rezonabil al termenului de soluţionare a cererilor de despăgubiri, sens în care au susţinut recurenţii faptul că judecătorul fondului s-a raportat în mod eronat la data introducerii cererii.

De asemenea, recurenţii au apreciat că este pe deplin admisibilă cererea de obligare a pârâtului la emiterea deciziei în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancţiunea aplicării unei penalităţi de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere, sens în care au invocat prevederile art. 8 alin. (12), art. 18 alin. (5) şi art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi art. 906 alin. (2) C. proc. civ.. Pentru aceleaşi motive, recurenţii au susţinut că se impune şi admiterea capătului de cerere privind amendarea conducătorului autorităţii pârâte, sens în care au invocat prevederile art. 18 alin. (6) şi art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din interpretarea cărora rezultă în mod clar că instanţa învestită cu cererea de obligare a autorităţii publice de a emite un act administrativ poate prin aceeaşi hotărâre să dispună şi amendarea conducătorului unităţii pentru nerespectarea obligaţiilor legale.

Argumentul adus de recurenţii-reclamanţi în sprijinul acestei solicitări a fost reprezentat de atitudinea pârâtului, care, în opinia acestora, este de natură a încerca tergiversarea soluţionării cererilor de despăgubiri, atât prin înregistrarea acestora cu o întârziere de aproape 2 luni de la depunere, cât şi prin nesoluţionarea lor nici până la momentul declarării căii de atac.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe. Reiterând, în esenţă, apărările din faţa primei instanţe, intimatul-pârât a susţinut că legea specială prevede criteriul pe care instituţia este ţinută să îl respecte în soluţionarea cererilor, respectiv ordinea înregistrării acestora, nefiind prevăzut un termen de soluţionare, având în vedere numărul foarte mare al cererilor de plată depuse. A mai indicat intimatul-reclamant şi situaţiile concrete cu care se confruntă, ceea ce face ca în mod obiectiv să nu poată fi aplicat termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004, soluţia fiind aplicarea unui "termen rezonabil" de soluţionare a cererilor, soluţie confirmată atât de practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, cât şi de jurisprudenţa Î.C.C.J. referitoare la soluţionarea administrativă a anumitor cereri ce presupun un demers administrativ laborios de analiză şi documentare.

Astfel, intimatul a susţinut că analiza caracterul rezonabil al termenului de soluţionare a cererilor trebuie realizată în funcţie de complexitatea procedurii stabilite de Legea nr. 213/2015 şi Norma nr. 24/2019, pe de o parte şi, pe de altă parte, de volumul extrem de mare al dosarelor de daună şi al cererilor de plată înregistrate şi instrumentate de instituţie, cu privire la poliţele de asigurare emise de societăţile de asigurare faţă de care au fost pronunţate hotărâri de deschidere a procedurii insolvenţei/aflate în insolvenţă.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că prin memoriul de recurs nu au fost formulate critici cu privire la soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei necompetenţei materiale, astfel că aceasta a intrat sub autoritatea de lucru judecat şi nu va mai face obiectul controlului de legalitate exercitat în calea de atac a recursului.

Răspunzând punctual criticilor formulate de recurenţii-reclamanţi, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al susţinerilor recurenţilor subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care vizează lipsa unei argumentaţii clare a hotărârii atacate şi ignorarea prevederilor legale invocate de aceştia. Înalta Curte constată că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând considerente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi, precum şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este neîntemeiată.

În acelaşi timp, împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei recurate corespund poziţiei procesuale exprimate de pârât nu reprezintă o necercetare a cauzei în sensul neprezentării argumentelor proprii instanţei şi a neanalizării apărărilor reclamanţilor, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii, iar din considerentele sentinţei reiese că au fost avute în vedere toate susţinerile părţilor. Simplul fapt că acele considerente expuse de judecătorul fondului nu concordă modului în care apreciază recurenţii că trebuia motivată hotărârea judecătorească nu atrage incidenţa motivului de casare în discuţie.

Nu pot fi primite nici criticile referitoare la pretinsa nepronunţare de către instanţă asupra cererilor de obligare la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi de aplicare a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorităţii pârâte, instanţa procedând la respingerea în integralitate a acţiunii, raportat la soluţia pronunţată asupra capătului principal de cerere.

Verificând, în continuare, criticile recurenţilor-reclamanţi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind greşita aplicare a dispoziţiilor substanţiale incidente în cauză, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate, în limitele şi pentru următoarele considerente:

În fapt, la data de 11.02.2021, a fost produs accidentul rutier în urma căruia a avut loc vătămarea reclamanţilor, în calitate de pasageri, iar autovehicul condus de persoana vinovată de producerea accidentului era asigurat la C. S.A., poliţa de asigurare având valabilitate de la data de 04.02.2021 până la data de data de 03.03.2021. Prin Decizia ASF nr. 1148/17.09.2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571/04.04.2021, s-a dispus retragerea autorizaţiei de funcţionare a societăţii de asigurare menţionate supra şi depunerea cererii de deschidere a procedurii de faliment, în temeiul art. 249 din Legea nr. 85/2014, iar prin hotărârea intermediară nr. 507/09.02.2022, Tribunalul Bucureşti a decis intrarea sus indicatei societăţi în faliment.

Faţă de această situaţie, prin cererile de despăgubire formulate la data de 06.05.2022 şi înregistrate la Fondul de Garantare a Asiguraţilor sub nr. x/06.07.2022, respectiv nr. 162744/06.07.2022, reclamanţii au solicitat pârâtului, în temeiul Legii nr. 213/2015, plata sumei de 500.000 RON pentru fiecare dintre aceştia, cu titlu de daune morale.

Invocând nesoluţionarea cererilor în termen legal, reclamanţii au învestit instanţa de contencios administrativ cu prezenta cerere de obligare a pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorităţii. Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Argumentele subsumate de recurenţi cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale, din perspectiva termenului de soluţionare a cererilor de despăgubiri adresate Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Înalta Curte constată că reclamanţii au formulat cererile de despăgubiri în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora "Orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 12^1 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept."

Potrivit dispoziţiilor art. 11 din actul normativ menţionat, "Fondul asigură efectuarea plăţii indemnizaţiilor/despăgubirilor din disponibilităţile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condiţiilor şi plafonului de garantare stabilite de prezenta lege (...)", iar conform art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege, "Pe măsura înregistrării şi analizării cererilor de plată ale petenţilor, împreună cu documentele anexate, se întocmeşte lista creditorilor de asigurări ale căror creanţe certe, lichide şi exigibile urmează să fie plătite din disponibilităţile Fondului, precum şi lista cererilor de plată care urmează să fie respinse parţial sau total; listele se înaintează comisiei speciale, cu propunerea de aprobare sau respingere la plată a sumelor solicitate, iar după aprobarea acestor liste de către comisia specială se efectuează plăţile creanţelor de asigurări către creditorii de asigurări."

De asemenea, în baza procedurii instituite la alin. (7)-(9) a art. 20 din Norma nr. 24/09.10.2019 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în acord cu procedura prevăzută de art. 15 din Legea nr. 213/2015, pe măsura înregistrării şi analizării cererilor de plată ale petenţilor, împreună cu documentele anexate, se întocmeşte lista creditorilor de asigurări ale căror creanţe certe, lichide şi exigibile urmează a fi plătite din disponibilităţile Fondului, precum şi lista cererilor de plată care urmează a fi respinse parţial sau total; listele se înaintează comisiei speciale, cu propunerea de aprobare sau de respingere la plată a sumelor solicitate, iar după aprobarea acestor liste de către comisia specială se efectuează plata creanţelor de asigurări către creditorii de asigurări.

Astfel cum rezultă din prevederile menţionate supra şi cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, Înalta Curte constată că legea specială şi normele sus menţionate stabilesc etapele şi procedura de soluţionare a cererilor de despăgubiri, fără a reglementa un termen special de soluţionare a acestora, context în care conduita autorităţii publice în soluţionarea acestor cereri trebuie să fie analizată prin prisma criteriului termenului rezonabil care, ca garanţie a unui proces echitabil, în sensul art. 6 par. 1 din C.E.D.O., este pe deplin aplicabil şi în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluţionarea oricăror cereri de către organele administraţiei publice centrale sau locale.

Cu privire, însă, la reţinerile primei instanţe referitoare la respectarea criteriului termenului rezonabil în soluţionarea cererilor de despăgubiri în discuţie, Înalta Curte constată însă, că deşi Legea nr. 213/2015 nu fixează un termen de soluţionare a cererilor de plată, accesul părţilor interesate, iniţial, la o procedură administrativă şi, ulterior, dacă este necesar, la o procedură contencioasă, acest drept ar rămâne teoretic şi iluzoriu în condiţiile în care autoritatea pârâtă nu justifică modalitatea în care parcurge etapele de verificare şi aprobare a cererilor, prevalându-se de faptul că nu sunt circumscrise vreunui termen, lăsând solicitantul fără niciun răspuns un termen îndelungat, cu atât mai mult cu cât înregistrarea cererii se face mult ulterior datei depunerii acesteia.

Împrejurarea potrivit căreia cererile de plată trebuie soluţionate în ordinea depunerii acestora dublată de lipsa unei prevederi exprese privind termenul în care trebuie să fie soluţionate cererile de despăgubiri nu poate echivala cu acceptarea amânării soluţionării cererilor sine die, în funcţie de voinţa exclusivă a autorităţii publice pârâte. Prin urmare, raportarea trebuie făcută la un termen rezonabil, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi recomandările europene în materie, de natură a permite părţii pârâte efectuarea operaţiunilor administrative necesare impuse de cadrul normativ şi verificarea legalităţii şi temeiniciei cererilor de despăgubire, dar şi pentru a se asigura evitarea întârzierilor nejustificate.

Principiul soluţionării cauzelor administrative într-un termen rezonabil se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, text ce ar trebui să constituie un veritabil reper în orientarea practicii administrative a autorităţilor publice naţionale. Astfel cum s-a statuat în jurisprudenţa C.E.D.O., caracterul rezonabil al termenului de soluţionare trebuie apreciat în lumina circumstanţelor cauzei şi cu trimitere la complexitatea cauzei, comportamentul autorităţilor competente, precum şi miza litigiului pentru partea interesată. [Hotărârea C.E.D.O. pronunţată în cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României, par. 143]

Reţinând aşadar că raportarea se face la un termen rezonabil, Înalta Curte constată că acesta nu a fost respectat în cauză, în condiţiile în care de la primirea cererilor de despăgubiri, 06.05.2022, înregistrate abia la data de 06.07.2022 şi până la formularea cererii de chemare în judecată în 25.01.2023, instituţia pârâtă nu a efectuat niciun demers în vederea soluţionării acestora, dat fiind faptul că nu a fost depus niciun înscris din care să rezulte contrariul. Astfel cum reiese din înscrisurile depuse la dosar, anexate concluziilor scrise, singurul demers efectuat de instituţia pârâtă în vederea analizării cererilor reclamanţi datează din 27 martie 2024, deşi de la momentul transmiterii cererilor de despăgubiri trecuse o perioadă de aproape doi ani, decizia de soluţionare nefiind emisă nici până în prezent.

Instanţa de fond a constatat respectarea criteriului termenului rezonabil raportat la specificul procedurii şi numărul mare al dosarelor de daună, însă, astfel cum s-a statuat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, faptul că situaţiile de supraîncărcare au devenit comune nu poate scuza durata excesivă a unei proceduri. [Hotărârea C.E.D.O. pronunţată în cauza Unión Alimentaria Sanders S.A. împotriva Spaniei, par. 40).

Raportat la toate aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că nesoluţionarea cererilor de despăgubiri într-un termen de aproape doi ani de zile de la momentul formulării acestora este de natură a încălca criteriul termenului rezonabil. În acelaşi timp, în aprecierea termenului rezonabil, Înalta Curte are în vedere şi opţiunea legiuitorului de a se derula cu celeritate procedura acordării despăgubirilor, aspect reliefat în preambulul O.U.G. nr. 102/2021 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 213/2015 şi pentru modificarea altor acte normative, în care s-au precizat următoarele:

"Luarea acestor măsuri în regim de urgenţă se impune în considerarea faptului că există riscul ca, în actuala conjunctură, disfuncţionalităţile în obţinerea de către păgubiţi a resurselor necesare aferente costurilor reparaţiilor să genereze tensiuni sociale şi să determine propagarea efectelor negative ale falimentului iminent din sectorul asigurărilor în alte ramuri ale economiei naţionale, precum industria auto, dar şi să submineze încrederea populaţiei în protecţia oferită de asigurări şi, în special, de asigurările obligatorii de răspundere civilă auto, cu riscul scăderii gradului de cuprindere în asigurarea obligatorie de răspundere civilă auto pentru prejudicii produse terţilor prin accidente de vehicule şi de tramvaie la nivel naţional. Pentru evitarea unor astfel de efecte, ordonanţa de urgenţă reglementează reducerea considerabilă a termenului de la care Fondul de garantare a asiguraţilor este îndreptăţit să efectueze plăţi către creditorii de asigurări, la 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei de retragere a autorizaţiei de funcţionare a asigurătorului, comparativ cu situaţia actuală în care creditorii de asigurări trebuie să aştepte o perioadă semnificativă de timp, respectiv până la momentul rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment, implicit până la soluţionarea unei eventuale căi de atac împotriva sentinţei de deschidere a procedurii de faliment".

Faţă de aceste considerente, constatând că, sub acest aspect, susţinerile recurenţilor-reclamanţi sunt fondate, Înalta Curte va casa, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite în parte acţiunea formulată, corelativ cu obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererilor de plată formulate de reclamanţi, apreciind că nu se impune stabilirea unui termen mai scurt pentru îndeplinirea acestei obligaţii decât cel prevăzut de lege de 30 de zile pentru executarea hotărârii judecătoreşti. Totodată, Înalta Curte va respinge, în rest, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, constatând că, deşi posibilitatea acordării unor penalităţi de întârziere prin dispozitivul hotărârii este prevăzută expres în art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în contextul particular al cauzei de faţă nu se impune stabilirea în sarcina intimatului-pârât a unui mijloc de constrângere suplimentar, mai ales că recurenţii-reclamanţi au la dispoziţie prevederile art. 24 alin. (2) din acelaşi act normativ, în caz de neexecutare la termen.

De asemenea, având în vedere că instanţa de recurs a apreciat că nu se impune stabilirea în sarcina intimatului-pârât a unui termen de executare a obligaţiei, se va respinge cererea privind amendarea conducătorului autorităţii, formulată în temeiul art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, din moment ce premisa de aplicare a amenzii stabilită în baza acestui articol o reprezintă nerespectarea termenului de executare a obligaţiei, stabilit prin dispozitivul hotărârii judecătoreşti, un astfel de termen nefiind impus în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A. şi B. împotriva sentinţei nr. 64 din data de 23 martie 2023 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite, în parte, acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Obligă pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor să soluţioneze cererile de plată formulate de reclamanţi.

Respinge, în rest, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2024.