Local Councilor’s Incompatibility Upheld; Appeal Rejected After Mandate Extension Kept Ban Applicable

Şedinţa publică din data de 23 mai 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. x/2022, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/16.03.2022 emis de intimata Agenţia Naţională de Integritate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 228 din 17 noiembrie 2022 Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/16.03.2022 în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs recurentul-reclamant A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind motivată mult prea succint, cuprinzând şi motive contradictorii. Astfel, instanţa nu a analizat situaţia de fapt în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare la momentul iunie 2020 (înainte de adoptarea Legii nr. 84/2020) şi prin raportare la perioada de 4 ani de durată normală a mandatului, conform Codului adminstrativ.

Recurentul a arătat că prelungirea mandatului a survenit după ce trecuseră cei 4 ani de durată normala a acestuia, iar instanţa de fond nu a făcut nicio referire la acest aspect, limitându-se la a afirma că prin Legea nr. 84/2020 mandatul a fost prelungit pe o durată de timp limitată, până la 1 noiembrie 2020. În acelaşi timp, reclamantul nu a pretins că durata prelungirii este incertă, după cum susţine instanţa de fond, ci a sesizat faptul că în afara duratei normale a mandatului de 4 ani conform art. 201 Cod administrativ, a survenit un act normativ care prelungeşte mandatele, punându-se pe drept cuvânt întrebarea daca se mai putea utiliza această soluţie legislativă şi efectele pe care o prelungire survenită în condiţiile date putea atrage aplicabilitatea şi a altor acte normative, cum este şi cel în baza căruia s-a constatat incompatibilitatea reclamantului.

Recurentul a susţinut că potrivit art. 128 alin. (3) din Codul administrativ, s-ar fi putut dispune prelungirea mandatelor consilierilor locali în trei ipostaze si anume: război, catastrofă ori alte situaţii expres prevăzute de lege. In acest context, expunerea de motive din Legea nr. 84/2020 nu se circumscrie niciuneia dintre situaţiile prevăzute în Codul administrativ, iar aplicabilitatea dispoziţiilor referitoare la starea de incompatibilitate nu ar putea avea incidenţă din moment ce mandatul a fost prelungit printr-o lege specială fără legătură cu situaţiile expres prevăzute de cod.

Referindu-se la această critică, instanţa de fond a arătat doar faptul că reclamantul nu a invocat o excepţie de neconstituţionalitate a Legii nr. 84/2020, iar prelungirea mandatului prin actul normativ menţionat reprezintă mandat în continuare, ceea ce atrage şi aplicabilitatea interdicţiilor şi a incompatibilităţilor. Or, în opinia recurentului atâta timp cât prelungirea mandatului nu era posibilă decât în condiţiile strict delimitate de art. 128 alin. (3) din Codul administrativ şi atâta timp cât scopul emiterii actului, rezultat din expunerea de motive, excede situaţiilor strict delimitate de cadrul-legal în vigoare şi nu exista o menţiune conform căreia actul derogă de la cadrul general menţionat anterior, instanţa de fond era datoare să analizeze în ce măsură efectele acestui act reprezentau în mod real o veritabilă prelungire de mandat.

Prin alt set de critici, recurentul a invocat greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 268 din Codul administrativ referitoare la cancelaria prefectului, structură funcţională (compartiment organizatoric), diferită de prefectura judeţului, organizată în cadrul instituţiei prefectului, precum şi art. 265 alin. (5) din acelaşi cod.

Pe de altă parte, termenul de prefectură utilizat în cuprinsul art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, nu poate fi asimilat instituţiei prefectului unui judeţ, ori cancelariei prefectului. Prefectura nu are din punct de vedere legal o definiţie care să poată conduce la ideea că aceasta este o structură cu atribuţii legale care să fie aptă a genera starea de incompatibilitate. Instanţa de fond, în schimb, fără a face o analiză a situaţiei expuse prin acţiune, a arătat doar că potrivit organigramei Instituţiei Prefectului judeţului Buzău, cancelaria prefectului este o structură ce aparţine de această intituţie, ignorând faptul că termenii "prefectură, Instituţia Prefectului sau Cancelaria prefectului" sunt diferiţi şi nu pot fi confundaţi.

De asemenea, motivând că prin Legea nr. 84/2020 mandatul de consilier a fost un mandat în continuare limitat până la 01.11.2020, instanţa de fond a ignorat si a încălcat atât dispoziţiile art. 201 din Codul administrativ cât şi dispoziţiile art. 128 alin. (3) din acelaşi act normativ, care prevăd limitativ situaţiile de prelungire a mandatelor. Cu atât mai mult, instanţa a încălcat şi dispoziţiile art. 88 din Legea nr. 161/2003, printr-o astfel de abordare conferind situaţiei tranzitorii generate de Legea nr. 84/2020 efectele exercitării unui mandat în continuare, fără a exista o derogare expresă cuprinsă chiar în corpul legii anterior citate.

Concluzionând, recurentul a solicitat a fi avută în vedere şi împrejurarea că în toate înscrisurile depuse, la rubrica angajator nu figurează "Prefectura Judeţului Buzău", astfel că nu poate fi reţinută starea de incompatibilitate conform art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Demersul judiciar din prezenta cauză vizează verificarea legalităţii raportului de evaluare nr. x/16.03.2022 prin care Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în privinţa reclamantului A. încălcarea legislaţiei privind regimul juridic al incompatibilităţilor, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioadele 15.06.2020-31.08.2020 şi 29.09.2020-14.12.2020 acesta a exercitat simultan funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Verneşti, judeţul Buzău şi funcţia de consilier la Cancelaria Prefectului din cadrul Instituţiei Prefectului Buzău.

Fiind învestită cu recursul declarat de recurentul-reclamant împotriva soluţiei de respingere a acţiunii formulate, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al primului motiv de recurs invocat în cauză - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Subsumat cazului de casare recurentul a invocat motivarea prea succintă a hotărârii, existenţa motivelor contradictorii, precum şi neanalizarea de către instanţă a acţiunii formulate prin prisma dispoziţiilor legale în vigoare anterior momentul adoptării Legii nr. 84/2020

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

În speţă, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. Din considerentele expuse în hotărârea de fond recurată rezultă şi faptul că judecătorul fondului a făcut o corectă analiză a susţinerilor părţilor şi a răspuns argumentelor acestora, expunând în mod logic şi gradual considerentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Astfel, prima instanţă a reţinut, în mod corect, că prelungirea mandatului de consilier local, ca efect al adoptării Legii nr. 84/2020, a reprezentat un mandat în continuare şi nu o situaţie tranzitorie până la alegeri în contextul pandemiei de Covid 19, întrucât în cuprinsul Legii nr. 84/2020 nu există o prevedere expresă prin care legiuitorul să fi menţionat că până la data de 1 noiembrie 2020 consilierului local îi sunt suspendate drepturile şi obligaţiile ce rezultă din exercitarea mandatului. Prin urmare, în această perioadă consilierul local a avut aceleaşi drepturi şi obligaţii ce decurg din exercitarea mandatului de ales local, fiindu-i aplicabile aceleaşi interdicţii şi incompatibilităţi.

De asemenea, se constată şi faptul că prin o mare parte din susţinerile din cererea de chemare în judecată, reiterate şi în calea de atac promovată, recurentul tinde la criticarea Legii nr. 84/2020 şi a efectelor pe care le poate produce măsura de prelungire a mandatelor autorităţilor administraţiei publice locale, deşi acesta nu a formulat vreo excepţie de neconstituţionalitate a actului normativ menţionat.

Din acest motiv, Înalta Curte nu poate primi nici argumentele recurentului referitoare la prelungirea mandatului de consilier local printr-un act normativ emis într-o altă situaţie decât cele reglementate expres de dispoziţiile art. 128 alin. (3) din Codul administrativ şi nu le poate da valenţa dorită, câtă vreme instanţa a fost învestită cu verificarea legalităţii unui raport de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate.

În privinţa dispoziţiilor legale pretins interpretate şi aplicate greşit de către prima instanţă, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcţia de consilier local este incompatibilă cu "calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

De asemenea, în raport cu data constatării stării de incompatibilitate se impun a fi reţinute următoarele dispoziţii din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora:

"Art. 265. (1) Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor legi se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, sub conducerea prefectului. (...) (5) Sediul instituţiei prefectului, denumit prefectură, este în municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a judeţului sau a statului, după caz."

"Art. 268. (1) În cadrul instituţiei prefectului se organizează şi funcţionează cancelaria prefectului.

(2) Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcţii de execuţie de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant şi secretarul cancelariei.

(3) Numărul de posturi, numirea, modificarea şi încetarea raporturilor de muncă, precum şi drepturile şi obligaţiile personalului care fac parte din cancelaria prefectului sunt reglementate în partea a VI-a titlul III."

În perioada de referinţă, recurentul-reclamant a exercitat simultan funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Verneşti, jud. Buzău (participând, semnând şi votând documentele dezbătute la toate şedinţele de consiliu local) şi funcţia de consilier la Cancelaria Prefectului din cadrul Instituţiei Prefectului Judeţului Buzău.

Contrar susţinerilor recurentului, din analiza textelor anterior citate dar şi a organigramei Instituţiei Prefectului Judeţului Buzău rezultă că din instituţia prefectului a făcut şi face parte cancelaria prefectului, context în care funcţia de consilier deţinută de recurent în cadrul Cancelariei Prefectului este incompatibilă cu funcţia de consilier local, o altă concluzie fiind contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Este adevărat că textul de lege în baza căruia s-a reţinut starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, vorbeşte despre angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv, terminologie ce a fost preluată din prevederile H.G. nr. 1844/2004, abrogată prin H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, iar legislaţia actuală vorbeşte despre instituţia prefectului (O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ) sau de structuri de specialitate din cadrul instituţiei prefectului, însă acest aspect nu poate constitui un fine de neprimire pentru situaţia de incompatibilitate descrisă.

De asemenea, faptul că în cuprinsul O.U.G. nr. 57/1019 privind Codul administrativ legiuitorul a optat pentru noţiunile de "instituţia prefectului" şi "cancelaria prefectului", care face parte din instituţia prefectului, nu este de natură să lipsească de efecte juridice sintagma utilizată de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al (...) prefecturii", câtă vreme din contextul textelor analizate rezultă că legiuitorul a avut în vedere cazul de incompatibilitate relevat în prezenta cauză, în sensul că funcţia de consilier local ales este incompatibilă cu cea de personal contractual angajat în cadrul Instituţiei Prefectului. Pe de altă parte, în lipsa unei definiţii legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracţie şi de existenţa unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activităţi desfăşurate simultan de către recurentul-reclamant.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 228 din 17 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2024.