Judicial enforcement of executive obligation to adopt forest compensation norms despite administrative discretion

Şedinţa publică din data de 23 mai 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova reclamanta A., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

- constatarea neîndeplinirii obligaţiei de soluţionare a Cererii nr. x/14.12.2021 în termenul legal de 30 de zile de către Guvernul României reprezentând în fapt un refuz nejustiticat prin tăcerea administraţiei - a obligaţiei de rezultat de adoptare si publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier şi pentru perioada de referinţă 01.01.2017 - 06.07. 2017 într-un termen rezonabil care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic - echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administraţiei în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004;

- constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiţiei suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic - Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 pentru perioada de referinţă 1.01.2017 - 6.07.2017.

- obligarea Guvernului României la adoptarea si publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 si care să includă expres perioada menţionată, cu respectarea legislaţiei incidente respectiv a Schemei finale Proiectului de H.G. avizat de Guvern si de Comisia Europeană, proiect de H.G. iniţiat de Guvernul României (Guvernul Ciolos) împreună cu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (MMAP) si care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii si adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017:

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 292 din 10 noiembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Obligă pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor pentru perioada 1.01.2017- 06.07.2017, conform prevederilor legale.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de către intervenientul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Obligă pe pârât la plata sumei de 11.488 RON, cheltuieli de judecată."

Anterior, prin încheierea din 14 septembrie 2022 aceeaşi instanţă a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României formulată de intervenientul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, respingând excepţiile inadmisibilităţii acţiunii şi a lipsei de interes în formularea acţiunii.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva hotărârilor menţionate au declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, dar şi recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat recurs împotriva încheierii şi sentinţei pronunţate de instanţa de fond şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea acestora, rejudecarea cauzei pe fond şi respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului s-a arătat că în mod greşit instanţa de fond a pronuntat sentinţa civilă recurată în contradictoriu, exclusiv, cu pârâtul Guvernul României, respingând pe fond cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor. Deşi cererea de chemare în judecată a fost formulată, potrivit principiului disponibilităţii, în contradictoriu expres şi declarativ cu pârâtul Guvernul României, acesta nu poate îndeplini obligaţia legală fără demersul legal prealabil al Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, autoritatea de specialitate în domeniu, singura autoritate de specialitate, care dispune de mijloacele exclusive de a analiza şi elabora/iniţia un proiect de act administrativ privind reglementarea situaţiei supuse discuţiei, ce urmează a fi supus aprobării Guvernului.

În speţă, nu există un refuz nejustificat al Guvernului României, întrucât obligaţia de a adopta hotărârea este subsecventă celei a ministerului de resort care trebuie să întocmească, în prealabil, proiectul actului administrativ şi să îl promoveze cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi ale actelor normative speciale care reglementează procedurile de elaborare şi adoptare a proiectelor de hotărâre de Guvern (Legea nr. 24/2000, H.G. nr. 561/2009, H.G. nr. 1361/2006).

Recurentul-pârât a invocat şi adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a H.G. 1370/10.11.2022 privind aprobarea Normelor metodologice de acordare a contravalorii compensaţiilor cuvenite în perioada 2010-2013 pentru masa lemnoasă nerecoltată din cauza funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, aferente acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, pentru punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti.

Actul normativ a fost adoptat în considerarea deciziilor Î.C.C.J. nr. 3701/16.06.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2017 şi nr. 4596/23.09.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2017, precum şi a dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic. Aşadar, se depun eforturi concertate de către administraţia publică centrală şi de către Guvernul României pentru ducerea la îndeplinire a tuturor obligaţiilor ce revin, nefiind necesar demersul reclamantei, în susţinerea pretenţiilor sale împotriva Guvernului României.

A mai subliniat recurentul şi faptul că adoptarea actelor administrative cu caracter normativ nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, textul art. 18 din Legea nr. 554/2004 referindu-se la efectuarea anumitor operaţiuni administrative, iar nu la adoptarea hotărârilor Guvernului. S-a criticat astfel soluţia pronunţată de instanţa de fond, care a procedat cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, prin admiterea acţiunii, întrucât doar autorităţile de specialitate au reprezentarea implicaţiilor care decurg din adoptarea şi punerea în executare a unui act normativ, aceasta fiind raţiunea pentru care dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii unor acte normative este atributul exclusiv al autorităţii emitente, iar nu al instanţei de judecată. Nu în ultimul rând, recurentul a arătat că se menţin excepţiile invocate prin întâmpinare, a căror admitere ar face inutilă cercetarea fondului.

Recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a declarat recurs împotriva sentinţei primei instanţe, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea hotărârii, rejudecarea cererii de chemare în judecată şi respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, reglementând aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condiţiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Curtea de Apel Craiova a făcut o interpretare distorsionată a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 privind măsurile financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat, reţinând că ar exista o "obligatie" în sarcina Guvenului României de a adopta hotărârile de guvern în discuţie, deşi, conform textului normativ, Guvernul poate doar "să aprobe" normele metodologice, existând astfel o posibilitate în acest sens şi, nicidecum, o obligaţie.

Totodată, din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă, fără echivoc, că soluţia constând în obligarea autorităţii publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă poate fi dispusă numai dacă se constată refuzul neiustificat de soluţionare a unei cereri sau refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative. Or, conform art. 2 alin. (1) lit. i), refuzul nejustificat reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, iar, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n), excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei legale sau a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existenţa unei cereri în acest sens, însă, în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza este exclusă, întrucât nu se adoptă la cerere. Raportat la obiectul solicitării reclamantei, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăsire a atribuţiilor puterii iudecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.

Aşadar, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi. În sensul celor menţionate este relevantă şi jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a statuat în mod constant faptul că o autoritate publică nu poate fi obligată la adoptarea unui act normativ cu un conţinut prestabilit.

Existenţa unui drept larg de apreciere a autorităţii emitente a unui act normativ rezultă şi din procedura de adoptare a acestei categorii de acte administrative, astfel cum este reglementată de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, fiind necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de findamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000). Faţă de particularităţile actelor administrative cu caracter norrnativ, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte procedura de adoptare, precum şi de faptul că dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, s-a apreciat că excede competenţei instanţelor judecătoreşti cererea reclamantei de obligare a Guvernului României de a adopta un act normativ cu aplicabilitate generală, instanţele neputându-se substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acesteia.

Totodată, pretinsul "drept" de a solicita emiterea unei hotărâri de guvern, cât şi dreptul de a cere plata compensaţiilor, constituie drepturi de creanţă, fiind supuse termenului general de prescripţie de 3 ani, care începe să curgă de la data naşterii dreptului (adică, cel mai târziu, de la data de 06.07.2017). Or, în cauză, cererile administrative adresate de reclamantă pârâtului (spre ex. cererea nr. x/14.12.2021) sunt formulate după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la data de 06.07.2017.

Nu în ultimul rând, a apreciat recurentul că reclamanta, în calitate de proprietar al suprafeţelor de pădure pentru care există restricţii în recoltarea de masă lemnoasă şi, în condiţiile în care cadrul normativ special ce ar fi trebuit să fie incident intervalului de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017, nu a existat, aceasta avea posibilitatea să-şi valorifice pretinsele pretenţii în cadrul unei proceduri inteme de drept comun, în care să se administreze un probatoriu complex, astfel cum aceasta este reglementată de dispoziţiile civile.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat, în esenţă, respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea ca legale a încheierii şi sentinţei pronunţate de prima instanţă.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând încheierea şi sentinţa atacate prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate, criticile urmând a fi analizate prin considerente comune, care vor viza cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.

În privinţa susţinerilor recurentului-intervenient referitoare la pretinsa depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, care pot fi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curtea subliniază faptul că prin sintagma "depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti" se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative. Depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti vizează în principiu nerespectarea competenţelor generale în materie jurisdicţională, specifice instanţelor judecătoreşti, sub forma imixtiunii în activitatea puterilor legislativă sau executivă, de natură a contraveni principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

Cu toate acestea, în cazul încălcării sau aplicării greşite a normelor de drept material nu se aduce atingere principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor, ci sunt vizate vicii ale hotărârii atacate din perspectiva atribuţiilor proprii instanţei judecătoreşti.

Or, în cauza de faţă, soluţia primei instanţe nu constituie expresia vreunei depăşiri a atribuţiilor puterii judecătoreşti sau vreo încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, atâta vreme cât intimata-reclamantă a invocat refuzul nejustificat al pârâtului Guvernul României de a emite un act administrativ pentru care există obligaţie prevăzută expres de lege şi anume art. 99 alin. (1) din Codul silvic (Legea nr. 46/2008) coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017. Astfel, art. 99 alin. (1) din Codul silvic prevede că "Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale prevăzute la art. 98 se aprobă prin hotărâre a Guvernului, ...".

Deşi obligaţia de organizare a executării legii priveşte un act administrativ cu caracter normativ, totuşi dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii actului respectiv nu mai constituie atributul exclusiv al autorităţii publice, întrucât legea îi impune Guvernului României să emită norma de rang subordonat, întrucât formularea textului legal din Codul silvic are caracter imperativ şi indică un rezultat cert care trebuie să fie atins de către autoritatea executivă în procedura de reglementare secundum legem.

În acest context, se reţine caracterul nefondat şi al criticilor din recursul recurentului-pârât formulate în privinţa încheierii de şedinţă prin care au fost respinse excepţia inadmisibilităţii şi excepţia lipsei de interes a acţiunii, constatându-se faptul că, raportat la obiectul acţiunii, astfel cum a fost reliefat anterior, nu prezintă relevanţă împrejurarea că iniţiatorul proiectului de act normativ este ministerul de resort, emitent al actului solicitat de reclamantă putând fi, în mod evident, doar recurentul Guvernul României. În mod similar, nu se poate vorbi nici despre o lipsă de interes a reclamantei în formularea acţiunii, câtă vreme dispoziţiile H.G. nr. 447/2017 reglementează normele metodologice aplicabile perioadei 6.07.2017-31.12.2020, acestea neacoperind şi perioada ianuarie- iunie 2017 vizată de reclamantă prin cererea de chemare în judecată.

De asemenea, Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentului-intervenient referitor la incidenţa prescripţiei, întrucât acest aspect nu a făcut obiectul analizei instanţei de fond, astfel cum rezultă din cuprinsul considerentelor sentinţei recurate.

Referitor la criticile ambilor recurenţi formulate în privinţa modului de soluţionare a fondului cauzei, subsumate de aceştia motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voinţa legiuitorului european, această reţea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât şi candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.

Realizarea Reţelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice şi Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare şi desemnare a siturilor şi protecţia acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalităţile de realizare practică şi de implementare a prevederilor din Directive, la nivel naţional.

Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecţie în care au fost impuse anumite restricţii de recoltare - respectiv zonele de tip funcţional T1 (zone de protecţie absolută - rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) şi T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine). Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naţionale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse:

"(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural şi/sau cultural şi sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".

Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01 ianuarie 2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimţit necondiţionat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naţionale şi Siturile Natura 2000 să fie incluse în Reţeaua Ecologică Europeană Natura 2000. Astfel, au fost transpuse în legislaţia internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabileşte că:

"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosinţei terenurilor incompatibilă scopului atribuit".

Ca atare, în suprafeţele forestiere cuprinse în zone de protecţie, proprietarii au interdicţia (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum şi de a exercita orice formă de folosinţă a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecţie şi/sau conservare.

În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgentă".

Procesul de armonizare a legislaţiei interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 şi Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensaţii:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".

Art. 97 alin. (11) din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:

"Impunerea de restricţii proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naţionale, naturale, rezervaţiilor biosferei şi ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcţionale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).

În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) şi Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare a compensaţiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiţii. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.

În acest context, a fost iniţiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat sus-menţionată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituţiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicaţiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe. În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondenţă oficială între autorităţile naţionale şi Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conţinutul Proiectului Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.

În urma tuturor acestor diligenţe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.

Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14 septembrie 2012 - dată de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE şi-a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

Prin Decizia nr. C(2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeană a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013, până la data de 30 iunie 2014. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Necesitatea îndeplinirii condiţiei constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010. Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

În ceea ce priveşte condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din O.G nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice. De asemenea, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.

Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06 iulie 2017 şi în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată, în mod clar, că aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri. Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv." Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 s-a dispus ca ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, poate fi acordat, fiind dat astfel aviz favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii pentru perioada 2014-2020, pe care Comisia le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

În cadrul procedurii legislative, Statul Român şi-a luat în mod expres angajamentul de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a proiectului de hotărâre de guvern/Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până dus la îndeplinire - raportat la intervalul de timp cuprins între 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017.

Obiectul prezentei cauze îl reprezintă constatarea refuzului Guvernului României, urmată de obligarea acestuia la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.

În privinţa criticilor referitoare la respectarea/încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut. Or, în cauză, intimata-reclamantă solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne şi europene, recurentul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice doar pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020, nu şi pentru perioada anterioară, începând cu 01 ianuarie 2017. Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorităţii publice recurente de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004,.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea. Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege. Intimata-reclamantă deţine în proprietate suprafeţe de teren forestier în zone de protecţie, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale. Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure. Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.

Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor. Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017 şi nu pentru doar 6 luni. În consecinţă, refuzul recurentului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte remarcă, de altfel, o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care recurentul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 şi nr. 2510/2024.

În situaţia dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligaţie a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum şi din O.G nr. 14/2010.

Faţă de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi ale art. 99 din aceeaşi lege, coroborat cu art. 5 şi 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naţionale ce au ca punct de plecare legislaţia comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum şi Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum şi faţă de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 şi a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu stricteţe actele normative cu forţă juridică superioară naţionale, precum şi actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a compensaţiilor: condiţii, durată, cuantum etc.

Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod just că pârâtul nu a justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze şi să conducă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, care presupune un just echilibru între interesul public şi drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 şi cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranţa legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conţinut.

Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociaţiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleşa şi B. (C. şi B.) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 şi 47379/16).

Astfel, în cauza amintită, instanţa europeană a reţinut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

"71. În speţă, nu există nicio îndoială cu privire la existenţa unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului şi lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."

"73. În speţă, neadoptarea şi nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."

"75. După cum rezultă din observaţiile Guvernului (supra, pct. 65) şi din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerinţelor de protecţie a reglementărilor administrative forestiere şi a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene şi validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR şi 200 EUR (EUR) pe hectar şi trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curţii de Apel Braşov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).

"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacţiunea prelungită a statului în ceea ce priveşte adoptarea şi publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparţinând reclamantelor şi a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părţile interesate ca urmare a cerinţelor de protecţie prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, şi a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 74087/10 şi alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalităţii nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susţinut că omisiunea de a publica normele metodologice şi neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."

Pentru considerentele expuse, constatând că încheierea şi sentinţa primei instanţe nu sunt afectate de nelegalitate şi nu pot fi reformate prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondate cele două recursuri promovate în cauză.

Totodată, reţinând culpa procesuală a recurenţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât Guvernul României şi recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să plătească intimatei-reclamante A. cheltuieli de judecată în cuantum de 8.000 RON, reprezentând onorariu avocat achitat în recurs, redus conform dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva încheierii din 14 septembrie 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 292 din 10 noiembrie 2022, ambele pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul declarat de recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Obligă recurentul-pârât Guvernul României şi recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să plătească intimatei-reclamante A. cheltuieli de judecată în cuantum de 8.000 RON, reprezentând onorariu avocat achitat în recurs, redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2024.