Judicial power to compel adoption of normative Government Decision for state aid compensation norms vs. separation of powers

Şedinţa publică din data de 22 mai 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea formulată la data de 19.01.2024 pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

1. constatarea refuzului nejustificat, emis cu exces de putere, aparţinând celor doi pârâţi, urmare a cererii reclamantei nr. 242/24.11.2023 (înregistrată la pârâtul Guvernul României sub nr. x/24.11.2023; sub nr. x/27.11.2023 la Cabinetul Primului Ministru şi sub nr. 20/43213/M.A./27.11.2023 la S.G.G.), refuz nejustificat manifestat prin adresa nr. x/29.12.2023, emisă de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (însuşit tacit şi de pârâtul de rând 1), respectiv a neîmplinirii de către pârâtul de rând 1 a obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern privind aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat în domeniul forestier, pentru perioada 01.01.2017-06.07.2017 într-un termen rezonabil;

2. urmare a constatării refuzului nejustificat, emis cu exces de putere a celor 2 pârâţi, să se dispună:

- obligarea pârâtului de rând 1 - Guvernul României, la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de guvern privind aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, respectiv a schemei finale/proiectului de H.G. avizat de Guvernul României încă din anul 2016 şi care a stat la baza emiterii Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017;

3. stabilirea unui termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii pentru punerea în executare a obligaţiilor impuse sub sancţiunea aplicării unei penalităţi părţii obligate în cuantum de 500 - 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere şi a unei amenzi prevăzute la art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;

4. obligarea pârâţilor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 din C. proc. civ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 234 din 8 octombrie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia de inadmisibilitate doar cu privire la solicitarea formulată de reclamantă la primul punct al cererii de chemare în judecată, în sensul de a se dispune constatarea, în cadrul dispozitivului hotărârii, a refuzului nejustificat.

A fost respinsă ca inadmisibilă solicitarea formulată de reclamantă la primul punct al cererii de chemare în judecată, în sensul de a se dispune constatarea, în cadrul dispozitivului hotărârii, a refuzului nejustificat.

A fost respinsă ca neîntemeiată excepţia de inadmisibilitate, aşa cum a fost invocată de pârâtul Guvernul României.

A fost respinsă ca neîntemeiată excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

A fost admisă în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

A fost obligat pârâtul Guvernul României la emiterea şi publicarea unei hotărâri de guvern privind aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, pentru perioada 01.01.2017-06.07.2017, conform prevederilor legale.

S-a stabilit un termen de executare de 60 de zile, sub sancţiunea unei penalităţi în cuantum de 500 RON pe zi de întârziere, care se aplică pârâtului Guvernul României, şi a unei amenzi în cuantum procentual de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, aplicată aceluiaşi pârât Guvernul României.

3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

3.1 Recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, iar în subsidiar respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Cu privire la excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, recurentul a arătat că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit normele de drept material privitoare la termenele de prescripţie.

Astfel, dreptul la acţiune s-a născut la 06.07.2017, data emiterii H.G. nr. 477/2017, iar prezentul demers litigios a fost iniţiat la 19.01.2024, motiv pentru care a fost depăşit atât termenul de şase luni, prevăzut de Legea contenciosului administrativ, cât şi cel de trei ani prevăzut de C. civ.

Cererea administrativă adresată de reclamant este formulată după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la 06.07.2017, prin raportare la cererea nr. x/24.11.2023, înregistrată la Guvernul României sub nr. x/24.11.2023.

Recurentul-pârât a învederat că suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României, nefiind relevant faptul că H.G. nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, iar nu în luna ianuarie 2017, imediat după primirea Deciziei CE C(2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017.

Pe cale de consecinţă, a apreciat că, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 şi art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).

Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. În aceste condiţii, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 - 2020 - art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).

De asemenea, din dispoziţiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1, în următoarele domenii: plăţi Natura 2000 şi plăţi aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei".

Plăţi permise înseamnă acordarea unor compensaţii deţinătorilor de păduri şi asociaţiilor acestora cărora li se aplică restricţii, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depăşesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piaţa internă şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa, neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE, aspecte care rezultă în opinia recurentului-pârât suficient de clar din Decizia CE nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 447/2017.

Totodată, a arătat recurentul că instanţa de fond a interpretat şi aplicat eronat prevederile privitoare la noţiunea de "refuz nejustificat". Contrar susţinerilor reclamantei, Ministerul a emis H.G. nr. 447/2017 care corespunde întocmai, atât în ceea ce priveşte bugetul, cât şi în ceea ce priveşte durata aplicării schemei, deciziei Comisiei Europene de aprobare a acesteia, motiv pentru care în sarcina Ministerului nu poate fi imputat un pretins refuz nejustificat de soluţionare a cererii, care vizează, în esenţă, o solicitare nelegală.

3.2. Recurentul-pârât Guvernul României a declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei civile atacate, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată.

În motivare, a susţinut recurentul că dreptul de a solicita emiterea unei hotărâri de Guvern, cât şi dreptul de a cere plata compensaţiilor reprezintă drepturi de creanţă, fiind supuse termenului general de prescripţie de trei ani prevăzut de art. 2517 din C. civ., termen care începe să curgă de la data naşterii dreptului, adică cel mai târziu de la 06.07.2017. A apreciat recurentul că dreptul material la acţiune al reclamantei este prescris, fiind depăşit termenul prevăzut de lege pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ.

Totodată, recurentul a învederat că suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României, nefiind relevant faptul că H.G. nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, iar nu în luna ianuarie 2017, imediat după primirea Deciziei CE C(2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017.

Pe cale de consecinţă, contrar celor reţinute de instanţa de fond, a apreciat că, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 şi art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).

Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. În aceste condiţii, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 - 2020 - art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).

De asemenea, din dispoziţiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1, în următoarele domenii: plăţi Natura 2000 şi plăţi aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei".

Plăţi permise înseamnă acordarea unor compensaţii deţinătorilor de păduri şi asociaţiilor acestora cărora li se aplică restricţii, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depăşesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piaţa internă şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa, neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE, aspecte care rezultă în opinia recurentului-pârât suficient de clar din Decizia CE nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 447/2017.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că, raportat la obiectul solicitării reclamantei, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.

Astfel, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.

Totodată, a criticat obligaţia instituită în sarcina sa privind plata unei penalităţi de 500 RON pentru fiecare zi de întârziere, ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea cuprinzând motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei, potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

A solicitat să se constate că instanţa de fond s-a substituit unei instanţe de executare, astfel că a solicitat respingerea acestui capăt de cerere, raportat la inadmisibilitatea acestuia în faza pendinte a litigiului, fiind solicitări specifice exclusiv incidente în cazul unei eventuale faze de executare silită, astfel cum reiese în mod expres chiar din textul de lege invocat de partea reclamantă ca temei al acţiunii.

Legiuitorul a înţeles să instituie o procedură specială prin care autoritatea publică să fie constrânsă a-şi executa obligaţiile care îi revin potrivit unei hotărâri pronunţate de o instanţă de contencios administrativ şi care constituie titlu executoriu.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat concluzii scrise, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., invocat de recurentul Guvernul României, este nefondat.

Acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi vizează imixtiunea instanţelor judecătoreşti în domeniul atribuţiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat.

Înalta Curte constată că în cauză nu se poate reţine depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, întrucât nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la refuzul nejustificat şi nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege referitoare la excesul de putere nu exclud actul administrativ cu caracter normativ de la posibilitatea persoanei vătămate care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de a sesiza instanţa de contencios administrativ.

Instanţa de recurs reţine că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, astfel că, în măsura în care obligaţia emiterii lor este prevăzută de o lege, în privinţa refuzului de a pune în executare această obligaţie (la cererea persoanei interesate - act administrativ asimilat) devin incidente dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit cărora:

"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar".

Astfel, nu se poate reţine de plano o inadmisibilitate determinată exclusiv de petitul acţiunii având ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, trebuind a se verifica în concret dacă prin acest petit (actul ce ar trebui emis) se solicită, de fapt, obligarea la emiterea unui act cu încălcarea dreptului de apreciere al autorităţii administrative sau, dimpotrivă, conţinutul acestui act este prestabilit anterior şi obligatoriu, doar emiterea fiind cea care trebuie să fie impusă autorităţii în culpă.

În mod evident, instanţele judecătoreşti nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora care privesc procedura de adoptare şi conţinutul concret al actului administrativ a cărui emitere este prevăzută deja de lege şi care ar avea aplicabilitate generală.

Împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată) nu poate constitui un fine de neprimire, deoarece instanţa de contencios administrativ nu exonerează Guvernul de aceste atribuţii şi nici nu fixează conţinutul concret al actului administrativ.

Aşa cum s-a arătat anterior, dacă conţinutul concret al actului administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se solicită este stabilit prin acte anterioare cu caracter obligatoriu, iar ceea ce se cere este exclusiv obligarea la emiterea efectivă a actului, atunci marja de apreciere a organului administrativ emitent nu este încălcată.

În consecinţă, sunt nefondate susţinerile recurentului Guvernul României în sensul că sentinţa a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, invocat de ambii recurenţi, este nefondat.

Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Criticile recurenţilor privind soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune sunt neîntemeiate.

Obiectul cererii reclamantei este reprezentat de obligarea pârâtului la emiterea actului administrativ refuzat de pârât a fi emis, şi mai exact a hotărârii de guvern de aprobare a Normelor metodologice indicate de reclamantă.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce "în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii (…)", iar potrivit alin. (5) al art. 11 "termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie (…)".

Prin urmare, în materia contenciosului administrativ termenul de prescripţie pentru cererea prin care se solicită atât recunoaşterea dreptului pretins, cât şi repararea pagubei cauzate, este de 6 luni şi se calculează în raport cu una dintre datele reglementate la art. 11 alin. (1) lit. (a) - (d) din lege, în funcţie de ipoteza în care se regăseşte partea reclamantă.

În speţă, refuzul nejustificat este invocat de reclamantă în raport cu solicitarea acesteia din cadrul adresei nr. x/24.11.2023 şi a răspunsului primit din partea pârâţilor în cadrul adreselor nr. x/05.12.2023 şi nr. y/29.12.2023.

În condiţiile în care intimata-reclamantă a formulat cererea de chemare în judecată la data de 18.01.2024, invocând un refuz nejustificat al autorităţii pârâte prin raportare la răspunsul dat de pârâte la data de 05.12.2023 şi la data de 29.12.2023, rezultă că cererea reclamantei este introdusă în termenul de prescripţie de 6 luni, prevăzut de Legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, s-a constatat în mod legal că este neîntemeiată excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, criticile recurenţilor sub acest aspect fiind nefondate.

Referitor la criticile legate de fondul cauzei, sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut.

În cauză, intimata-reclamantă solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne şi europene, recurentul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020.

Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorităţii publice intimate, de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.

Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Intimata-reclamantă deţine în proprietate suprafaţa de peste 1.000 ha de teren forestier în zone de protecţie, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale.

Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.

Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor.

Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017, şi nu doar pentru 6 luni.

În consecinţă, refuzul recurentului de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Înalta Curte remarcă, de altfel, o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care recurentul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 şi nr. 2510/2024.

În situaţia dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligaţie a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum şi din Ordonanţa de Guvern nr. 14/2010.

Faţă de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi ale art. 99 din aceeaşi lege, coroborat cu art. 5 şi 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naţionale ce au ca punct de plecare legislaţia comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum şi Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum şi faţă de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 şi a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu stricteţe actele normative cu forţă juridică superioară naţionale, precum şi actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a compensaţiilor: condiţii, durată, cuantum etc.

Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod just că pârâţii nu au justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze şi să conducă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, care presupune un just echilibru între interesul public şi drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 şi cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranţa legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conţinut.

Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociaţiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleşa şi B. (C. şi B.) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 şi 47379/16).

Astfel, în cauza amintită, instanţa europeană a reţinut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

"71. În speţă, nu există nicio îndoială cu privire la existenţa unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului şi lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."

"73. În speţă, neadoptarea şi nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."

"75. După cum rezultă din observaţiile Guvernului (supra, pct. 65) şi din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerinţelor de protecţie a reglementărilor administrative forestiere şi a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene şi validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR şi 200 EUR (EUR) pe hectar şi trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curţii de Apel Braşov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).

"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacţiunea prelungită a statului în ceea ce priveşte adoptarea şi publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparţinând reclamantelor şi a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părţile interesate ca urmare a cerinţelor de protecţie prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, şi a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 74087/10 şi alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalităţii nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susţinut că omisiunea de a publica normele metodologice şi neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."

Ultima critică a recurentului Guvernul României priveşte faptul că obligaţia instituită în sarcina sa privind plata unei penalităţi de 500 RON pentru fiecare zi de întârziere este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea cuprinzând motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei, potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurentul a solicitat să se constate că instanţa de fond s-a substituit unei instanţe de executare, astfel că a solicitat respingerea capătului de cerere, raportat la inadmisibilitatea acestuia în faza pendinte a litigiului, fiind solicitări specifice exclusiv incidente în cazul unei eventuale faze de executare silită, astfel cum reiese în mod expres chiar din textul de lege invocat de partea reclamantă ca temei al acţiunii. A mai arătat că din cuprinsul art. 24 din Legea nr. 554/2004 reiese fără echivoc faptul că astfel de solicitări devin incidente exclusiv în ipoteza admiterii acţiunii şi dispunerii de către instanţă a unor obligaţii specifice în sarcina autorităţii publice şi exclusiv în ipoteza neexecutării benevole a respectivei hotărâri judecătoreşti.

În legătură cu criticile aferente motivului de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în sensul că hotărârea ar cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei, Înalta Curte apreciază că au fost încadrate greşit, în realitate susţinându-se doar încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Şi din această perspectivă, instanţa de control judiciar apreciază că susţinerile recurentului Guvernul României sunt nefondate.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...)

(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.

(6) În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. (2)."

Astfel, prin alin. (5) şi alin. (6) din cadrul art. 18 se reglementează, cât se poate de clar, că soluţiile pe care le pronunţă instanţa de contencios asupra cererilor la care se referă art. 8 alin. (1), "pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere", dar şi că "în toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. (2)".

Având în vedere că în speţă este vorba despre o acţiune întemeiată inclusiv pe prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, fiind pus în discuţie un eventual refuz nejustificat al pârâtului în adoptarea unui act administrativ, Înalta Curte reţine că, raportat la dispoziţiile alin. (5) şi alin. (6) ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, intimata-reclamantă poate solicita inclusiv stabilirea unui termen de executare a hotărârii, sub sancţiunea aplicării pentru pârât atât a unei penalităţi pe zi de întârziere, cât şi a unei amenzi în cuantum procentual de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.

Prin urmare, sunt nefondate susţinerile recurentului în sensul inadmisibilităţii acestui capăt de cerere în acest stadiu al litigiului, din perspectiva faptului că ar fi solicitări exclusiv incidente în cazul unei eventuale faze de executare silită.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a sentinţei de fond nici din această ultimă perspectivă reliefată, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile exercitate în cauză, cu consecinţa menţinerii sentinţei de fond sub aspectele criticate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge Respinge recursurile declarate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 234 din 8 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 234 din 8 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.