Suspension of gambling license financial guarantee increase upheld as binding administrative act with imminent damage

Şedinţa publică din data de 22 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 decembrie 2024, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc solicitând, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării rezoluţiei nr. 67.170/DGAJN/28.11.2024.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 323 din 18 decembrie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată de pârât prin întâmpinare.

A fost admisă cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc.

S-a dispus suspendarea executării Rezoluţiei nr. 67170/DGAJN/28.11.2024, emisă de Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia.

În motivarea recursului, a arătat că soluţia instanţei de fond este greşită în ceea ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii, întrucât rezoluţia contestată este doar o adresă de informare care are numai un rol preventiv, cu intenţia de a evita crearea unor prejudicii viitoare.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că prin înscrisul în cauză s-a stabilit în sarcina reclamantei o obligaţie de plată şi un termen în care să se execute, întrucât această obligaţie nu a fost stabilită de pârâtă, ci este o obligaţie impusă de lege.

Este relevant şi faptul că adresa a cărei suspendare s-a dispus de către instanţa de fond nu este un act administrativ emis de Comitetul de Supraveghere.

Prin urmare, a apreciat recurentul că soluţia instanţei de fond este greşită, astfel că a solicitat reformarea acesteia în sensul admiterii excepţiei inadmisibilităţii.

A mai arătat recurentul că instanţa de fond a apreciat în mod eronat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile în vederea suspendării actului atacat.

Astfel, conform statuărilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea condiţiilor de nelegalitate pe care se întemeiază cererea, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Instanţa de fond nu a avut în vedere prevederile de drept material conform cărora cuantumul garanţiei, începând cu anul 2025, prevăzut de art. 29 alin. (8) din O.U.G. nr. 77/2009, este fix, indiferent de veniturile obţinute şi indiferent de numărul de mijloace de joc sau de extindere a activităţii cu o nouă locaţie.

Reclamanta nu a invocat motive de nelegalitate privind emiterea adresei a cărei suspendare o solicită.

Totodată, la data solicitării emiterii licenţei, reclamanta ar fi trebuit să aibă în vedere posibilitatea schimbării condiţiilor de taxare şi constituire a garanţiei, această posibilitate fiind stabilită în mod expres la art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009.

Referitor la aplicarea retroactivă a actelor normative, prin care se modifică succesiv O.U.G. nr. 77/2009, a susţinut recurentul că nu poate fi reţinută, deoarece noua taxă anuală de licenţă, autorizaţie şi garanţie este modificată pentru viitor, de la data adoptării, nefiind aplicată pentru anii anteriori.

Neprecizarea de către legiuitor a faptului că norma în cauză nu se aplică licenţelor şi autorizaţiilor emise anterior ordonanţei demonstrează faptul că nu există excepţii, norma specială aplicându-se tuturor organizatorilor ce deţin licenţă de organizare şi autorizaţie de exploatare.

A apreciat recurentul că, dacă norma în cauză nu ar fi aplicabilă atât situaţiilor în curs, cât şi situaţiilor viitoare, scopul acesteia, dorit de legiuitor, nu s-ar putea realiza, norma trebuind să fie interpretată în sensul producerii de efecte juridice.

În ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminente, a susţinut recurentul că intimata-reclamantă nu a prezentat dovezi certe din care să rezulte paguba, respectiv nu a probat iminenţa producerii unui prejudiciu material în patrimoniul său; simpla invocare a faptului că are obligaţia de a completa garanţia în noul cuantum aferent anului 2025 nu reprezintă o pagubă în patrimoniul acesteia.

A mai arătat recurentul că la 06.10.2023 au intrat în vigoare dispoziţiile O.U.G. nr. 82/2023, noile cuantumuri fiind aplicabile pentru viitor, astfel că nu poate fi pusă în discuţie o aplicare în mod retroactiv a unei legi noi, deoarece nu se pretinde îndeplinirea obligaţiei anterior intrării în vigoare a legii, ci numai începând cu 06.10.2023 şi pentru viitor, fiind în fapt şi în drept o aplicare a legii noi la situaţiile aflate în curs.

Astfel spus, legea nouă nu se va aplica numai situaţiilor viitoare, care s-au născut ulterior adoptării, ci şi situaţiilor care au început anterior şi ale căror efecte nu s-au finalizat, fiind în curs.

A apreciat recurentul că textul de lege este clar în ceea ce priveşte instituirea obligaţiei în discuţie, întrucât legiuitorul nu a prevăzut scutiri/excepţii de la îndeplinirea ei pentru organizatorii care deţineau licenţă şi autorizaţii anterior ordonanţei.

A concluzionat recurentul că nu poate fi pusă în discuţie o aplicare în mod retroactiv a unei legi noi, deoarece nu se pretinde îndeplinirea obligaţiei anterior intrării în vigoare a legii, ci numai începând cu data intrării în vigoare şi pentru viitor, fiind în fapt şi în drept o aplicare a legii noi la situaţiile aflate în curs, ceea ce se aplică prezentei cauze.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării rezoluţiei nr. 67.170/DGAJN/28.11.2024.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât şi a admis cererea de suspendare, ambele măsuri fiind criticate prin intermediul memoriului de recurs, recurentul-pârât invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate.

Lecturând conţinutul rezoluţiei contestate, instanţa de control judiciar, în urma analizei sumare specifice procedurii de faţă, apreciază că este corectă concluzia instanţei de fond în sensul că aceasta nu este un simplu act de constatare a unei situaţii de fapt, ci şi un act care, emanând de la o autoritate publică, impune o obligaţie în sarcina părţii reclamante, ce trebuie executată într-un termen determinat, sub o anumită sancţiune, deci naşte un raport juridic de drept administrativ în conţinutul căruia intră obligaţia reclamantei de a constitui fondul de garanţie, începând cu data de 01.01.2025.

În ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare a executării, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului-pârât vizează aspectele reţinute de către prima instanţă în motivarea acesteia, care, în opinia sa, nu sunt suficiente pentru a demonstra îndeplinirea în mod cumulativ a condiţiilor cazului bine justificat şi pagubei iminente.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut că, în speţă, având în vedere circumstanţele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speţă, se constată că, în argumentarea condiţiei cazului bine justificat prima instanţă a reţinut că, în aparenţă, interpretarea şi aplicarea art. 29 alin. (8) privind nivelul garanţiei şi a dispoziţiilor art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009, potrivit cărora Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N. dispune, în funcţie de consecinţele produse, măsura revocării licenţei de organizare a jocurilor de noroc şi a licenţei clasa a II-a pentru activităţi conexe, în situaţia neconstituirii garanţiei în cuantumul, în forma şi la termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă reprezintă o împrejurare de drept care are capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care beneficiază actul administrativ, în condiţiile în care aceste prevederi se aplică şi licenţelor de organizare a jocurilor de noroc emise în mod valabil anterior intrării in vigoare a Legii nr. 107/2024.

A reţinut judecătorul fondului că suplimentarea fondului de garanţie este obligatorie în situaţia în situaţia în care organizatorul de jocuri de noroc solicită extinderea autorizaţiei cu locaţii sau mijloace de joc suplimentare, conform art. 29 alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 77/2009, respectiv: în situaţia în care în cadrul termenului de valabilitate a licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc organizatorul în cauză solicită acordarea altor autorizaţii pentru exploatarea locurilor de noroc sau suplimentarea numărului de mijloace de joc înscrise pe cele în vigoare, după caz, este obligat să reîntregească, înainte de depunerea solicitării, fondul de garanţie existent; organizatorii activităţii de pariuri sunt obligaţi să reîntregească fondul de garanţie înainte de depunerea notificării privind extinderea activităţii cu o nouă locaţie, împrejurări care nu sunt incidente în speţă.

Având în vedere că intimata-reclamantă se afla, la momentul intrării în vigoare a legii anterior menţionate (28.04.2024), în posesia unei licenţe şi a unor autorizaţii de exploatare a jocurilor de noroc valabil emise în conformitate cu dispoziţiile art. 15 ale O.U.G. nr. 77/2009 - forma de la momentul analizării cererii formulate de către aceasta, a apreciat instanţa de fond că impunerea constituirii garanţiei la noul nivel şi aplicarea sancţiunii prevăzute de art. 17 alin. (2) lit. h) din O.U.G. nr. 77/2009 par, la o examinare sumară, a încălca principiul neretroactivităţii legii, statuat de art. 15 alin. (2) din Constituţie.

Înalta Curte constată, contrar celor invocate de către recurentul-pârât, că aceste aspecte reţinute de către prima instanţă se circumscriu cerinţei de verificare doar la nivel aparent a legalităţii actului atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei.

Totodată, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că aspectele menţionate conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ trebuie realizată de judecător fără o interpretare restrictivă a temeiurilor de fapt care justifică suspendarea, pentru că altfel scopul măsurii nu mai poate fi atins.

În acest sens, se are în vedere şi jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

Cât priveşte criticile recurentului-pârât referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar apreciază că sunt nefondate.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a avut în vedere situaţia concretă a reclamantei - contribuabil fără istoric de dificultăţi de plată, care contribuie substanţial la bugetul consolidat al statului, are un număr de 17 de angajaţi, iar în perioada 01.01.2022-10.12.2024 fluxurile comerciale ale societăţii au implicat plăţi totale de 4.631.441 RON; urmare a executării rezoluţiei contestate, reclamanta va fi pusă în situaţia de a nu mai putea obţine venituri, de a acumula constant datorii (atât fiscale, cât şi faţă de ceilalţi parteneri) şi, în cele din urmă, de a intra în incapacitate de plată, ceea ce va determina falimentul societăţii.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanţei de fond, în sensul îndeplinirii şi a acestei condiţii, fiind de necontestat că, în condiţiile în care punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită în sarcina societăţii reclamante o măsură care prin însăşi natura ei, conduce la diminuarea patrimoniului societăţii şi perturbarea întregii activităţi a acesteia, nu pot fi omise repercusiunile de natură economică şi financiară cauzate în acest mod.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, criticile invocate de către pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală.

Prin urmare, ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13.09.1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatei-reclamante, care poate să aibă consecinţe grave în patrimoniul acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinţei nr. 323 din 18 decembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinţei nr. 323 din 18 decembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.